MEWUJUDKAN GOOD ECOLOGICAL GOVERNANCE DALAM PENGELOLAAN SUMBERDAYA ALAM

Oleh: Dr. Ir. Arya Hadi Dharmawan. MSc.Agr
Ketua Bidang Politik Pertanian dan Pembangunan Pedesaan – Pusat Studi Pembangunan Pertanian dan Pedesaan LPM IPB
Dosen Mata Kuliah Ekologi Politik – pada Program Studi Pascasarjana Sosiologi Pedesaan IPB

Ecological crisis is a crisis that emerges from a deep poverty and bring at the same time a poverty into being. It is a state of emergency jeopardizing both the human civilization and “environmental civilization” simulataneously.

  1. Pendahuluan

Ketika tulisan ini sedang disusun, masyarakat Indonesia di beberapa wilayah sedang menghadapi haru-birunya “environmental calamity” (“bencana alam” tanah longsor dan banjir) yang meluas dan memberikan nestapa panjang karena ratusan jiwa manusia harus melayang sebagai akibatnya. Sesuatu yang semestinya tidak perlu terjadi di negeri yangsering digambarkan oleh para penyair sebagai tanah nan hijau, permai, dan indah ini. Fakta berbicara lain daripada gambaran sang penyair. Bencana longsor dan banjir terjadi di Banjarnegara Jawa Tengah, Jember Jawa Timur, hilir Sungai Citanduy, di Pulau Kalimantan, Sumatera Barat, Kutacane Nanggroe Aceh Darussalam, serta di DKI Jakarta (kota dengan derajat sterilitas yang sangat tinggi terhadap ruang-hijau), telah menambah deretan panjang nestapa manusia dan alam, yang segera membalikkan gambaran indah tentang tatanan sosio-ekologi menjadi derita dan kenestapaan berkepanjangan.

Berbeda dengan bencana tsunami yang datang secara murni dari kekuatan alam, maka bencana tanah longsor dan banjir yang datang di pekan-pekan pertama tahun baru 2006 di Indonesia ini adalah murni berasal dari “kekuatan tangan manusia” (man-made tragedy). Mengapa demikian? Studi-studi ekologi dan ilmu lingkungan telah membuktikan dengan kuat bahwa longsor dan banjir semata-mata adalah akibat eksploitasi berlebihan terhadap alam di luar batas kemampuannya. Penebangan hutan secara masif-ekstensif di kawasan hulu telah meniadakan zona preservasi penahan longsor, sehingga bentang alam menjadi sangat labil bahkan terhadap sedikit saja guncangan alam. Dalam kondisi seperti ini, zona hilir biasanya adalah kawasan yang menderita paling parah. Inilah salah satu exemplar paling baik dari teori resiko masyarakat (risk society dari Ulrich Beck) untuk kawasan negara sedang berkembang.

Mengapa manusia terpaksa mengubah tatanan alam menjadi sangat berisiko terhadap diri mereka? Jawabannya, kebutuhan pangan dan nafkah (sustenance needs) yang terus meningkat akibat pertambahan jumlah penduduk dimana luasan lahan terbatas, telah menekan kekuatan carrying capacity alam bagi sistem kehidupan dan isinya. Dalam “situasi tekanan ekologis” yang sangat berat itu, manusia “terpaksa” merambah dan mengalihfungsikan zona preservasi dan konservasi menjadi lahan “produksi yang eksploitatif”. Akibatnya, derajat land exposure meninggi terhadap presipitasi (hujan) yang menyebabkan longsor dan banjir tidak dapat dielakkan secara segera.

Dari perspektif sosio-ekologi, desakan ekonomi, kemiskinan dan ketidakberdayaan ekonomi telah lama diyakini menjadi penyebab kehancuran alam. Sumberdaya alam adalah “last resort” tempat pengaduan terakhir bagi lapisan miskin untuk mempertahankan kehidupan (survival strategy), manakala tidak ada lagi peluang ekonomi apapun yang tersisa di tempat lain bagi mereka. Fenomena kemiskinan dan ketimpangan ekonomi adalah penjelasan perspektif makro-strukturalisme atas kehancuran alam yang sangat meyakinkan. Namun, faktor kemiskinan dan ketimpangan ekonomi tidaklah bekerja sendirian. Para pemikir dari perspektif kulturalisme, meyakini adanya penjelasan lain yang berakar pada persoalan etika-ekonomi yang dianut oleh para pelaku ekonomi dalam tataekonomi pasar saat ini. Semangat kerakusan (greediness) yang dipicu oleh orientasi budaya akumulasi-materialisme adalah penjelasan sisi budaya dari kehancuran alam (cultural-ideational-roots of ecological destruction). Dalam peradaban perekonomian pasar dewasa ini, etika acquisitive (ingin memiliki segalanya dalam waktu singkat) dianut bukan oleh lapisan miskin, melainkan pelaku ekonomi bermodal kuat. Kedua perspektif ketika diaplikasikan di lapangan memberikan jawaban yang sama-sama memuaskan terhadap besarnya peluang manusia dalam memporak-porandakan dan menghancurleburkan tatanan sistem ekologi alam. Kedua faktor (nilai budaya materialisme dan kemiskinan struktural) akan menghasilkan outcome yang sama dahsyatnya saat keduanya bertransaksi dan berinteraksi dengan alam, yaitu: kemiskinan-lanjut, ketimpangan dan kerusakan alam yang lebih parah.

  1. Modernisasi Ekologi via Reformasi Tata Kelembagaan Lingkungan

Ada dua solusi yang ditawarkan oleh kalangan ilmuwan untuk menyikapi persoalan ini. Kalangan penganut deep ecology (tradisi pemikiran Marxian yang beraliran radikalrevolusioner) lebih suka pada pola penyelesaian via pembongkaran struktural atas ketimpangan dan ketidakberdayaan yang membelenggu sistem sosio-ekologi. Di pihak lain, kalangan shallow ecology (tradisi eco-modernism yang beraliran teknologisme moderat), lebih suka pada rekayasa kelembagaan dan transformasi tata-pemerintahan sumberdaya alam dan lingkungan untuk menyikapi kehancuran alam.

Dengan memahami dua posisi paradigmatik ini, Pusat Studi Pembangunan IPB (PSP IPB) atau Pusat Studi Pembangunan Pertanian dan Pedesaan (PSP3 IPB – perubahan nama sejak 2005), yang selama ini dikenal dekat dengan mainstream pembangunan ala modernisme telah melirik kembali (revisit) kemungkinan perkawinan dua paradigma modernisme yaitu eco-modernism dan konservatisme-moderat. Kedua mainstream di-blend dan digunakan sebagai working-paradigm dalam analisis penyeleamatan sumberdaya alam dan lingkungan di Indonesia. Tidak berhenti disini, kedua aliran pemikiran itu dibumbui oleh semangat pemihakan kepada masyarakat-kecil yang dibawa oleh ideologi populisme (dimana PSP IPB selama ini pun meletakkan komitmen yang kuat disana). Dengan perspektif ini, maka sebenarnya PSP IPB sedang mencoba bereksperimentasi dengan “ecological modernization” pada upaya penyelamatan kawasan rentan bencana ekologis.

Mainstream yang dikembangkan PSP IPB dengan demikian berintikan tiga prinsip utama, yaitu: (1) pembelaan terhadap eksistensi sistem ekologi atau kelestarian sumberdaya alam dan lingkungan, (2) pencapaian derajat kesejahteraan sosial masyarakat, (3) serta tetap memperjuangkan tumbuhnya perekonomian yang menjamin daya hidup generasi mendatang tanpa kerusakan alam. Dengan paradigma ini, PSP IPB memang mengambil posisi ideologis yang berbeda dengan deep ecology yang menganut sikap “pemberontakan dan perlawanan” atas tatanan kelembagaan yang telah mantap. PSP IPB cenderung mengambil jalur transformatif-moderat, dimana tata-kelembagaan yang sudah ada dioptimalkan fungsinya. Sementara, bagi para pemangku kepentingannya dilakukan reideologisasi agar memahami benar makna penyelamatan sumberdaya alam dan lingkungan serta kaitannya dengan derajat pencapaian kesejahteraan sosial masyarakat.

Tidak berlebihan jika sejak saat itu, sesungguhnya PSP IPB dapat dikatakan sedang memperjuangkan pemikiran institusionalisme dalam upaya memahami dan membenahi tata-pengelolaan sumberdaya alam dan lingkungan. Rejim inilah yang dianut hingga pada tahun 2004-2005, PSP IPB mendapatkan amanat untuk menjalankan sebuah studi-aksi berskala signifikan dari United Nation Development Program – UNDP Partnership Indonesia, untuk memikirkan pembaruan tata-pemerintahan sumberdaya alam dan lingkungan khususnya bagi kawasan dengan derajat open-access yang relatif tinggi. Sebagai sebuah refleksi kerja PSP IPB selama 22 tahun di bidang pengelolaan sumberdaya alam dan lingkungan, maka dapat dikatakan bahwa studi sosio-ekologi bagi pembangunan, tampaknya akan makin relevan – seiring dengan adanya fakta tentang kerusakan dan kehancuran sumberdaya alam yang berlangsung makin parah –, serta cakupan kajiannya yang masih memberikan “lahan garapan” secra luas. Pemahaman aspek sosio-kultural, sosio-ekologikal, politik-ekonomi sistem ekologi kawasan, dan tata-kelola sumberdaya alam dan pemerintahan lingkungan dari suatu ekosistem makin mendesak untuk diagendakan oleh PSP IPB (PSP3 IPB), sebagai upaya awal usaha penyelamatan sumberdaya alam dan lingkungan di Indonesia.

Dengan kata lain, peluang untuk melakukan knowledge generating activities yang bertitik tolak pada kajian-kajian sosio-ekologi sumberdaya alam dan lingkungan menjadi sangat terbuka. Untuk mengetahui betapa luasnya cakupan kajian sosio-ekologi bagi suatu kawasan, paparan berikut ini dapat dicermati. Paparan tersebut adalah hasil (lessonslearned) studi-aksi dan konseptualisasi hasil eksperimentasi PSP IPB dalam penyelamatan sistem sosio-ekologis Daerah Aliran Sungai (DAS) Citanduy yang menghadapi bencana ekologis sebagaimana telah dikemukakan pada bagian-bagian awal.

  1. Tata-Kelola Common Pool Resources (CPR) – DAS Citanduy

Perspektif tentang sistem pengelolaan dan tata-pemerintahan (seringkali disebut juga dengan tata-pamong/governance) pembangunan sumberdaya alam dan lingkungan di Indonesia mengalami perkembangan-perkembangan yang dramatis, selaras dengan berlangsungnya pergeseran nilai-nilai kehidupan sosial-ekonomi dan politik pada aras makrostruktural sistem sosial-kemasyarakatan, sejak satu dekade terakhir. Tatapemerintahan sentralisme Orde Baru (ORBA) yang dikenal otoritarian, berpendekatan serba-seragam, serta mengabaikan inisiatif lokal, telah digantikan oleh pendekatan yang memberikan bobot pada upaya-upaya perubahan berencana berbasiskan pada prakarsa akar-rumput (grass-root) – seringkali dikenal sebagai bottom-up approach. Pendekatan yang bercirikan semangat partisipatif-kolaboratif, berbasis pada sumber kekuatan komunitas lokal, mengakui eksistensi kepentingan beragam mutistakeholders, dan didukung oleh semangat demokratisme, tersebut terutama mendapatkan relevansinya yang sangat kuat, manakala perhatian diarahkan kepada pengelolaan sumberdaya alam dan lingkungan dengan derajat keragaman kepentingan sosio-politik yang sangat tinggi. Paradigma pembangunan yang berorientasi pada gagasan anti-sentralisme dan propartisipasi tersebut makin kokoh kedudukannya sejak diundangkannya Undang Undang No. 22/1999 (dan koreksinya pada UU No. 32/2004) tentang Otonomi Daerah (OTDA). Sejak saat itu, masyarakat sipil (civil society) mendapatkan makin banyak kesempatan dan ruang-gerak yang leluasa untuk terlibat langsung dalam proses perencanaan dan pembuatan kebijakan. Suatu kesempatan langka, karena ruang kebijakan selama masa ORBA didominasi oleh elit kekuasaan negara.

Pada era OTDA, pengajuan konsep tata-pemerintahan lingkungan (environmental governance) yang partisipatoris sepantasnya dipandang masuk akal, oleh karena konsep ini bekerja atas dasar asumsi pengakomodasian terhadap kemajemukan cara-pandang (plurality of perspectives) dalam menyikapi persoalan-persoalan sumberdaya alam dan lingkungan di beragam aras masyarakat. Pada intinya, konsep ini berkeyakinan bahwa benturan yang selalu terjadi dan berulang karena perbedaan pandangan, akan dapat dicarikan titik-temunya melalui proses-proses komunikasi yang dialogis, multi-pihak dan kerjasama aksi kemitraan yang bersifat kolaboratif.

Persoalan konflik kepentingan dalam pemanfaatan dan pengelolaan sumberdaya alam adalah masalah klasik yang selalu menjadi wacana penting pengelolaan CPR. Sebagaimana diketahui, fungsi modal alam (natural capital) atau sumberdaya alam dipandang secara berbeda oleh masyarakat. Berdasarkan etika yang dianutnya, terdapat dua kutub masyarakat yang tak pernah satu pandangan, yaitu mereka yang menganut mazhab antroposentrisme1 melawan mereka dari golongan ekosentrisme. Kemajemukan cara pemahaman terhadap eksistensi sumberdaya alam dan lingkungan yang demikian itu, secara potensial bisa menghantarkan sebuah sistem sosial-kemasyarakatan pada situasi konfliktual akut maupun kronis yang bisa membawa entitas sosial tersebut pada situasi disintegratif yang justru kontra-produktif terhadap keseluruhan hasil pembangunan yang dicita-citakan bersama. Persoalan peningkatan kedalaman ketidakpercayaan pada suatu masyarakat/komunitas (deepening level of distrust among the community members) makin berlanjut, bila benturan-benturan pandangan dan kepentingan tidak segera menemukan kesepahaman. Dalam rangka mencari hasil optimal dan titik temu yang bisa diterima secara luas, salah satu solusi yang diajukan adalah membuka akses lebih besar masyarakat sipil dan semua pihak berkepentingan kepada ruang-ruang kekuasaan yang memungkinkan para-pihak bisa membangun dialog yang kondusif dan komunikatif, terutama dalam perumusan kebijaksanaan pemanfaatan sumberdaya alam.

———-

1 Menurut Diesendorf and Hamilton (1997), antroposentrisme secara eksplisit berasumsi bahwa tujuan akhir segala kegiatan manusia adalah peningkatan taraf hidup atau kesejahteraan sosial-ekonomi, yang dapat dicapai melalui akumulasi sebanyak-banyaknya jumlah barang dan jasa (termasuk ecological service) yang dikonsumsi. Semua elemen ekosistem atau sumberdaya alam akan dieksploitasi untuk memenuhi kebutuhan tersebut. Karenanya, modal alam (tumbuhan, hewan, landscape, tanah, air dan seterusnya) harus tunduk pada kekuasaan manusia (human society). Sementara itu, ekosentrisme adalah etika atau pandangan yang melihat sebaliknya, dimana semua elemen ekosistem (sumberdaya alam), termasuk proses-proses pertukaran sosio-ekologis di dalamnya memiliki nilai kehidupan yang perlu juga dihargai. Dengan cara demikian, keselamatan lingkungan (environmental security) akan terjamin secara berkelanjutan.

Dalam bidang pengelolaan sumberdaya alam dan lingkungan, masalah di atas dicoba untuk diatasi dengan menumbuhkembangkan konsep partnership-based decentralized natural resources management and governance system yang berbasiskan pada prinsip-prinsip partisipasi dan demokrasi (lihat juga tulisan Baumann dan Farrington, 2003). Konsep ini menjadi ”taruhan penting” dari studi-aksi yang hendak dilakukan selama jangka waktu setahun di kawasan DAS Citanduy oleh Pusat Studi Pembangunan Institut Pertanian Bogor bersama UNDP Partnership Indonesia.

Meski belum banyak dikenal, konsep partnership-based decentralized natural resources management and governance system sebenarnya bukan isyu baru dalam studi kebijakan pembangunan lingkungan. Holmes and Scoones (2000) seraya mengutip pendapat Gaventa dan Robinson (1999) menjelaskan bahwa prinsip-prinsip pengelolaan sumberdaya alam yang kolaboratif-partisipatif, juga berlangsung pada konsep yang sejak lama dikenal sebagai deliberative and inclusionary processes – pendekatan reflektif dan pengikutsertaan semua pihak. Dalam pendekatan itu, sejumlah pemangku-kepentingan (stakeholders) dari beragam latar belakang duduk bersama memutuskan cara-carapengelolaan sumberdaya alam yang bisa diterima oleh semua pihak. Dialog yang dibangun dalam proses yang melibatkan semua pihak dan bersifat reflektif, akan bermanfaat mereduksi growing levels of distrust dalam environmental policy processes secara signifikan dalam masyarakat. Banyak pengalaman mengungkapkan bahwa kebijakan sumberdaya alam dan lingkungan yang partisipatif dapat dibangun dengan melibatkan dan mengijinkan semua tipe kelembagaan pembuat-kebijakan (policy-making institutions) berkontribusi secara bersama-sama dalam formulasi perencanaan hingga pemantauan  kebijakan lingkungan. Mekanisme tersebut akan menghindarkan dominasi tunggal baik yang dilakukan oleh kelompok elite ataupun non-elite dalam pemutusan kebijakan.

Konsep partisipasi dalam environmental governance system di Indonesia diharapkan akan memperbesar ruang bagi civil society untuk ikut terlibat dan secara pro-aktif berinisiatif dalam pembangunan lingkungan. Ruang “manuver” politik yang lebih besar dibanding apa yang dimilikinya di masa lalu, memungkinkan mereka lebih leluasa untuk mendefinisikan secara reflektif (sesuai dengan ukuran-ukuran lokal) solusi-solusi masalah lingkungan yang paling tepat untuk kondisi mereka. Pada sisi lain, adanya perubahan sifat dan skala pemerintahan (changing nature and scale of goverment) yang makin mengurangi dominasi kekuasaan, serta makin diyakininya prinsip kolaborasi (pelibatan multi-pihak) dalam pengelolaan sumberdaya alam dan lingkungan, merupakan momentum penting penyusunan konstruksi kebijakan lingkungan partisipatif (construction of participatory environmental policy) di masa depan. Hal ini akan memungkinkan makin tingginya derajat penerimaan sosial (degree of social acceptability) masyarakat lokal atas segala kebijakan/keputusan yang diambil.

Seiring dengan terbukanya akses masyarakat kepada sistem pemutusan kebijakan sumberdaya alam dan lingkungan (natural resource and environmental policy-making processes), maka pusat kekuasaan di sektor-partisipatoris (participatory sektor – masyarakat sipil) menguat secara signifikan vis a vis negara dan korporasi (lihat Uphoff, 1986, O’Connel, 2000, Young, 2000, Pieterse, 1998). Pertanyaannya kini adalah, siapkah semua pihak menerima dan merespons dengan baik perubahan-perubahan di atas?

Bagaimankah cara memanfaatkan momentum penguatan paham partisipasi demi terciptanya situasi yang memadai dan menguntungkan bagi proses pemutusan kebijakan publik di bidang lingkungan dan sumberdaya alam yang efektif? Bagaimanakah cara menumbuhkan-kembangkan potensi kekuatan politik “akar-rumput” (termasuk kelembagaan lokal) demi mendorong terciptanya sistem pengelolaan sumberdaya alam dan lingkungan yang lebih demokratis dan lebih baik secara ekologis (ecologically better) itu? Seberapa efektifkah desentralisasi tata-pemerintahan sumberdaya alam dan lingkungan (decentralized natural resources and environmental governance) memberikan ruang yang mencukupi bagi sistem pengelolaan sumberdaya alam secara lestari? Dimanakah terdapat kekurangan yang perlu diperbaiki? Bagaimanakah bentuk rancang-bangun tatapemerintahan lingkungan yang partisipati-berkelanjutan itu, dan agenda apa yang seyogianya disusun? Segala pertanyaan itu hendak dicari jawabannya melalui studi-aksi desentralisasi pengelolaan dan sistem tata-pemerintahan sumberdaya alam (decentralized natural resources management and governance system) dengan mengambil kasus pada kawasan common pool resources Daerah Aliran Sungai (DAS) Citanduy.

4 Tata-pemerintahan Sumberdaya Alam dan Lingkungan (Environmental Governance) di DAS Citanduy: Tantangan ke Depan

Pertanyaan pokok yang hendak dijawab dalam studi-aksi ini adalah, bagaimanakah krisis ekologi dalam arti luas atau degradasi kualitas sumberdaya alam dalam arti sempit di DAS Citanduy, dapat diatasi atau paling tidak direduksi melalui pola pengelolaan sumberdaya alam yang partisipatif-kolaboratif? Era OTDA yang mengedepankan prinsip desentralisasi kekuasaan memberikan iklim yang sangat baik untuk mengembangkan pendekatan perencanaan dan pengelolaan multi-pihak yang secara bersama merumuskan dan menegakkan prinsip one-river one plan and one management principle sebagaimana diwacanakan sejak beberapa dekade terakhir dalam setiap kesempatan diskusi tentang watershed management. Bagaimanakah bentuk tata-pengelolaan sumberdaya alam (natural resource management regime and governance system) di tingkat beragam cluster ekosistem lokal seyogianya dibangun? Apakah pola-pola kelembagaan pengelolaan sumberdaya alam berbasis kekuatan lokal atau community-based natural resources management system layak dikembangkan? Dalam hal apa kelembagaan tersebut bisa tumbuh dan dalam hal apa pertumbuhannya terkendala? Bagaimana bentuk kelembagaan pengelolaan sumberdaya alam dapat ditumbuh dan kembangkan di beragam aras administratif pemerintahan? Inilah serangkaian research questions yang hendak dijawab dalam studi-aksi di DAS Citanduy oleh PSP IPB.

Sebagaimana diketahui bersama, tantangan terbesar dalam pengelolaan sumberdaya alam bersama (common pool resources – CPR) seperti kawasan DAS Citanduy, adalah “bekerjaya” kekuatan-kekuatan sosial berintikan kebebasan individu-individu pada setiap komunitas lokal, untuk mengakses dan melakukan penguasaan bersama terhadap CPR (open access2 resources). Penguasaan dan pemanfaatan sumberdaya akan mengarah pada pengrusakan bila tidak disertai dukungan kelembagaan (rules of the game) yang memadai.

Akibatnya, kecenderungan berlangsungnya konflik agraria dan tumpang tindih klaim serta berlangsungnya fenomena tragedi bersama (“the tragedy of the commons”), akan makin besar peluangnya untuk muncul ke permukaan. Ditambah dengan lemahnya (diabaikannya) sistem-sistem kelembagaan lokal asli (indigenous institutional arrangement system) dan adanya lack of societal capacity in natural resources and environmental governance system, maka proses perusakan sumberdaya milik bersama (the destruction of common pool resources atau common property3 resources atau CPR) akan makin serius berlangsung.

———

2 Open access is defined as “where no one has the legal right to exclude anyone from using a resource. Open access regimes have long been considered in legal doctrine as involving no limits on who is authorized to use a resource” (see Ostrom, 1992).
3 Common property may be defined as “where the members of clearly demarked group have a legal right to exclude non-members of that group from using a resource (Ostrom, 1992). The problems of open access arise from unrestricted entry, whereas problems of common property result from the tensions in the structure of joint use rights adopted by particular village or group (Runge, 1992). Salah satu alasan kegagalan dalam mempertahankan common property resources (CPR) sehingga membentuk open access resources (open access regime), adalah karena adanya struktur ineffective exclusion of non-owners dimana komunitas lokal menemui kegagalan dalam mengoperasionalisasikan common property institutions terutama saat mereka mengontrol pemanfaatan sumberdaya alam bersama atau CPR (the failure of protecting borders and enforcing limits on resources harvesting).

Persoalan kerusakan sumberdaya alam akan makin serius, bila memperhatikan kenyataan adanya pertambahan penduduk yang makin mempersempit ruang gerak kehidupan komunitas lokal (local community livelihoods system). Di samping itu, persoalan pemenuhan needs for sustenance (strategi nafkah dan bertahan hidup) yang makin tak sederhana kompleksitas dan dimensinya diperkirakan ikut menekan intensitas konflik dan persaingan serta ketegangan sosial-ekonomi dan sosial-ekologi ke tingkat yang belum pernah ada sebelumnya. Dalam arti lain, terdapat kaitan yang sangat erat antara kemiskinan (poverty) dan kerusakan alam. Studi lingkungan di kawasan lain telah membuktikan secara meyakinkan kebenaran tesis tersebut (lihat de Haen, 1997, Lipton,1997, Reardon dan Vosti, 1997, Ruttan, 1997, Von Braun, 1997, Ekbom dan Bojö, 1999). Hal ini berarti bahwa, upaya pelestarian alam dan pengamanan sumberdaya alam (natural resources security) akan sia-sia tanpa menangani masalah kemiskinan secara tuntas.

Di masa otonomi daerah, persoalan ketegangan sosial dan konflik (kepentingan) antar pihak/komunitas (bisa dalam bentuk konflik horizontal antar komunitas, konflik antar daerah – inter-regional conflict ataupun konflik sosial vertikal antara pemerintah pusat, provinsial, dan daerah tingkat II) atas tumpang-tindihnya klaim penguasaan sumberdaya alam, akan terus meningkat dan makin serius. Sejak diberlakukannya Undang-Undang Otonomi Daerah No 22/1999 dan UU No 25/1999, persoalan otoritas pengelolaan (termasuk pendanaan pengelolaan) sumberdaya alam CPR memiliki dimensi persoalan baru (dimensi politik otonomi daerah).

Sebenarnya, secara teoritis sistem pengelolaan sumberdaya alam milik bersama (CPR) dapat menjadi dasar pengaturan hak-hak individual (individual rights) yang efektif. Struktur penguasaan lahan bersama (complex of joint use rights) dalam CPR yang dikukuhkan oleh masyarakat serta pemerintah lokal-regional, memungkinkan konflik antar individu (semestinya) dapat dihindarkan. Hal ini dikarenakan common property rights dimaknai (Runge, 1992) sebagai “a complex set of rules specifying rights of joint use of specific natural resource”, dimana common property institutions (CPI) bisa dipandang sebagai sumber pengaturan alokasi sumberdaya alam, serta sumber kehidupan komunitas lokal (livelihoods source and local social security system) yang efektif. Namun pada kenyataannya, banyak CPI yang ada tidak lagi berfungsi secara sempurna dan dihormati banyak pihak. Hal ini (lebih banyak) dikarenakan masuknya beragam kepentingan ekonomi, ideologi, alasan sosial-politik, atas suatu sumberdaya tertentu, yang selanjutnya memicu pertentangan dan perseteruan sosial. Tambahan lagi, dengan adanya UU No. 22/1999 atau UU No 32/2004, pemerintah kabupaten/kota juga terdorong untuk mendayagunakan atau tepatnya “mengeksploitasi CPR sebanyak mungkin” demi terpenuhinya sumber keuangan daerah, sedemikian sehingga akan memicu konflik vertikal (masyarakat lokal – customary area owner melawan pemerintah kabupaten) yang tak terelakkan, dan diperkirakan akan berlangsung makin tajam.

Oleh karena itu, tantangannya adalah ditemukannya innovasi dan bentuk rancangan sistem pengelolaan (institutional arrangement on natural resources management) dan governance system of CPR, yang diharapkan dapat mengatasi persoalan di atas. Selain dapat menjawab persoalan, program aksi konkret kegiatan ini juga diharapkan sekaligus mampu memberdayakan komunitas lokal. Selain itu, rancangan sistem pengelolaan CPR yang berbasiskan pada sistem sosio-ekonomi-ekologi setempat, kelak juga diharapkan dapat menegakkan kedaulatan communal property institutions serta norma dan kelembagaan lokal, menumbuhkan perekonomian lokal, mendorong kesejahteraan bersama serta memungkinkan terealisasikannya idealisme pembangunan yang berkelanjutan.

Reformasi kelembagaan yang dihasilkan dari rancangan ini juga diharapkan dapat mempercepat proses demokratisasi pengelolaan CPR di berbagai aras perhatian (mikroekosistem dan meso-regional) serta membangun inter-institutional relations yang memungkinkan atau mampu membantu berlangsungnya proses demokratisasi, otonomi dan desentralisasi kekuasaan-wewenang (di ranah CPR management system) yang mempedulikan prinsip kemitraan (partnership) secara efektif. Berikut akan disampaikan pembenaran akademik pembaharuan tata-kelembagaan dan pemerintahan sumberdaya alam CPR (contoh kasus DAS Citanduy) dari aspek-aspek terkaitnya.

4.1 Aspek Agro-Ekologi CPR – DAS Citanduy

Bukti-bukti dari studi biofisik dan analisis ecological lanscaping atas sistem ekologi DAS Citanduy menyimpulkan tejadinya krisis ekologi (ecological crisis) yang parah di kawasan DAS. Krisis ekologi terbentuk oleh akumulasi tekanan-tekanan ekologis berlebihan (excessive pressure) pada banyak titik sepanjang bentang kawasan DAS. Krisis ekologi DAS Citanduy selain memberikan dampak pemburukan sistem ekologi lokal, juga telah menurunkan derajat kesejahteraan komunitas setempat dan masyarakat pada umumnya. Studi biofisik membuktikan bahwa fenomena ini disebabkan oleh pertambahan jumlah penduduk dan peningkatan skala aktivitas penduduk di kawasan hulu-tengah dan hilir DAS.

Dari hasil studi biofisik disimpulkan bahwa telah berlangsung konflik pada aras sistem ekologi DAS. Konflik sosio-ekologi dimensi pertama berlangsung antara dua domain ekosistem, yaitu penduduk sebagai pembentuk ”human society” (yang senantiasa membutuhkan tambahan ”ruang kehidupan” berupa habitat dan relung kehidupan) vis a vis ”hon-human society” (domain sumberdaya alam) pada kawasan DAS Citanduy (lihat Diesendorf, M. dan Hamilton, C., 1997). Krisis ekologis makin memburuk sejak luasan dan daya-dukung lingkungan (carrying capacity) makin terbatas dalam menopang kehidupan yang layak akibat pertambahan penduduk. Sementara itu, mekanismemekanisme resolusi konflik ekologi yang biasanya mampu mencegah/mengatasi guncangan ekologis yang dimiliki oleh alam tak cukup kuat menahan dan menetralisasikan krisis tersebut. Ketidakmampuan alam untuk menetralisir konflik ekologi antara human system dan non-human system (kembali pada kesetimbangan alam semula) makin memprihatinkan sejak masuknya faktor kekuasaan politik serta kekuatan ekonomi pasar dan kapital ke dalam sistem ekologi DAS. Masuknya kedua kekuatan tersebut menyeret sistem ekologi DAS masuk pada konflik sosio-ekologi dimensi kedua. Distorsi kekuatan politik lingkungan lokal-nasional dan penetrasi kekuatan ekonomi pasar telah membawa derajat tekanan manusia atas sumberdaya alam makin intense dan makin menyesakkan. Kekuatan pasar terus-menerus menjadikan alam sebagai ”sumber energi dan sumber uang” bagi dunia usaha.

Proses komoditisasi sumberdaya alam makin memojokkan sistem ekologi CPR DAS Citanduy pada posisi tertekan dan makin tidak berdaya. Ketidakberdayaan alam bisa dijelaskan oleh prinsip-prinsip utilitarianisme yang bisa menerangkan dasar terbentuknya perilaku eksploitatif pelaku pasar karena adanya incentive-behaviorism. Perilaku tersebut dirangsang oleh kebijakan politik pemanfaatan sumberdaya lokal yang berorientasi pada profit dan ulititas maksimum yang diberlakukan oleh otoritas negara. Pelaku pasar meresponsnya dengan meng”komoditisasi”kan setiap elemen sumberdaya alam (hutan, lahan, air) sebagai obyek ekonomi dan perdagangan sesuai insentif yang dijanjikan.

Sementara itu, adanya exercise of environmental political power dan environmental policies pada wilayah ”sistem administrasi sumberdaya alam dan lingkungan” yang dilakukan secara tak terkoordinasi dan saling meniadakan antar sektor, antar wilayah, maupun antar hierarkhi administrasi (Pemerintah Pusat versus Pemerintah di Daerah) selama lebih dari sepuluh tahun terakhir, menambah krisis ekologi makin serius terjadi di kawasan DAS Citanduy. Hingga tataran ini krisis ekologi menghadapi konflik sosioekologi dimensi ketiga, dimana masing-masing pemegang otoritas wilayah dan administrasi sektoral mengembangkan sikap egosentrisme yang resisten antara satu terhadap lain pemegang otoritas.

Krisis ekologi dan konflik ekologi membawa akibat pada status keberlanjutan (sustainaibility) CPR DAS yang makin terancam. Wujud nyata krisis ekologi itu adalah: (1) meningkatnya derajat sedimentasi berupa penumpukan hasil erosi yang terus menerus menimbun kawasan muara sungai di hilir DAS, dan (2) terbentuknya lahan kritis (eroded land) akibat terjadinya konversi lahan dari kawasan konservasi menjadi kawasan budidaya pertanian dan zona aktivitas produksi lainnya di zona hulu dan tengah DAS. Terdapat empat akibat langsung yang ditimbulkan oleh berlangsungnya tekanan ekologi berlebihan di kawasan itu, yakni: (1) banjir secara permanen yang terjadi di kawasan hilir (kabupaten Cilacap dan Ciamis bagian selatan) yang mengancam keberlanjutan ekosistem kawasan hilir; (2) penyempitan laguna ”Segara Anakan” sebagai zona ekosistem hilir DAS Citanduy disertai kehilangan keragaman hayati unik di kawasan Selatan Pulau Jawa itu – menurut catatan dari otoritas lokal: luas perairan “Segara Anakan” adalah 6.450 Ha di awal abad 20, pada tahun 1992 areal menyusut menjadi 1.800 Ha karena sedimentasi, dan pada penghujung abad 20 luasnya menjadi makin sempit yaitu 1.200 Ha, serta pada awal abad 21 (tahun 2004) luasnya tinggal sekitar 600 Ha saja–, (3) berkurangnya zona tangkapan air di hulu DAS yang mengancam kelestarian sumber air permukaan dan sumber air-dalam bagi penduduk dan sektor pertanian di keseluruhan kawasan DAS, (4) ketidakpastian nafkah (livelihood uncertainty) komunitas lokal sebagai akibat menipisnya modal dan kapasitas sumberdaya alam dalam mendukung sistem kehidupan manusia di atasnya.

4.2 Aspek Ekonomi CPR – DAS Citanduy

Hasil analisis penilaian ekonomi sumberdaya alam dan lingkungan atas kerusakan alam (natural resources degradation) yang terjadi di kawasan DAS mengajukan beberapa skenario pembiayaan untuk mengatasi krisis ekologi. Krisis ekologi di DAS Citanduy telah menyebabkan kerusakan sumberdaya alam yang nilainya sangat substansial dan di luar batas kemampuan setiap daerah untuk me-recovery-nya. Nilai ekonomi kerusakan alam dapat didekati dengan memperhitungkan ”recovery cost” yang diperlukan untuk penyelamatan ekosistem DAS. Biaya penyelamatan ekosistem bagian hulu DAS mencapai besaran angka rupiah yang sangat luarbiasa. Hasil perhitungan itu merepresentasikan besarnya skala kerusakan alam di kawasan tersebut. Estimasi biaya rehabilitasi hutan dan lahan kritis, penambahan luas hutan untuk mencapai nilai minimal 30 persen luas total kawasan (Undang-Undang No. 41/1999) serta pembangunan beberapa cek-dam pengendali banjir, adalah Rp 268 milyar (sekitar US$ 26.8 juta, jika diasumsikan kurs 1 US$ = Rp 10.000).

Sementara itu, nilai kehancuran ekosistem hilir yang diwakili oleh total economic loss pada lahan pertanian rumahtangga petani dan hilangnya kesempatan ekonomi nelayan di kawasan muara, serta besarnya biaya yang harus dikeluarkan untuk pengerukan sedimentasi di hilir adalah Rp 88 milyar (US$ 8.8 juta). Dengan demikian, total nilai kerusakan sumberdaya alam di hulu dan hilir DAS Citanduy pada tahun 2004/2005 mencapai Rp 356 milyar (US$ 35.6 juta). Hasil penilaian ini sesungguhnya masih terlalu rendah, karena belum memperhitungkan nilai hilangnya kesempatan ekonomi, nilai stress sosial akibat konflik lingkungan antara komuniitas hulu versus komunitas hilir yang senantiasa meruncing, nilai ketidakpastian nafkah, nilai menurunnya derajat kesehatan fisik penduduk akibat serangan banjir dan kekeringan, serta nilai agregat berkurangnya produktivitas lahan pertanian secara total akibat krisis ekologi, semikian juga biaya kehilangan lain-lain yang tak terhitung satu persatu.

Kesimpulan atas studi penilaian ekonomi kerusakan sumberdaya alam dan lingkungan mengarah pada satu hal terpenting, bahwa penduduk/komunitas di kawasan DAS adalah pihak yang menanggung resiko paling berat akibat krisis ekologi. Kemiskinan dan ketidakpastian nafkah menjadi ”muara” segala krisis ekologi yang mengancam komunitas di kawasan DAS Citanduy. Penjelasan ini menunjuk pada kesimpulan bahwa krisis ekologi telah menyebabkan masalah kemiskinan yang makin berat, menekan dan harus ditanggung oleh keseluruhan sistem komunitas di kawasan itu. Studi diakhiri oleh sebuah pertanyaan, siapa yang harus menanggung beban pembiayaan perbaikan kualitas sumberdaya alam CPR DAS Citanduy, masyarakatkah atau negara. Hingga taraf ini, muncul konflik sosio-ekologi dimensi keempat yang makin menambah kompleks masalah pengelolaan DAS.

4.3 Sistem Ekonomi Rumahtangga Komunitas Lokal

Kemiskinan sebaliknya juga dapat menyebabkan krisis ekologi berlangsung makin berkepanjangan, serta mendorong taraf kehancuran ekosistem DAS Citanduy ke tingkat yang makin lanjut. Studi membuktikan bahwa alternatif sumber nafkah (livelihood sources) yang dipunyai oleh sebagian besar warga komunitas lokal di kawasan itu tidaklah cukup melimpah. Dari kalangan apapun asal suatu rumahtangga dalam komunitas, maka derajat ketergantungannya terhadap sumber-sumber nafkah berbasiskan sumberdaya alam tetaplah tinggi. Sistem nafkah rumahtangga komunitas lokal bercirikan derajat ketergantungan yang tinggi terhadap land/natural-resources (pertanian, kehutanan, perikanan) akan mengakibatkan tingginya tekanan ekologis pada sumberdaya alam.

Manakala ketersediaan alternatif dan peluang aktivitas nafkah (livelihood activities) di luar basis sumberdaya alam terbatas jumlahnya, maka pilihan aktivitas nafkah yang bisa diambil hanyalah melakukan intensifikasi nafkah via eksploitasi sumberdaya alam. Intensifikasi pemanfaatan sumberdaya alam adalah pilihan satu-satunya untuk memenuhi tujuan-tujuan nafkah (livelihood objectives) rumahtangga, terutama tujuan pemenuhan kebutuhan untuk bertahan hidup (survival needs). Tidak-banyaknya pilihan sumber nafkah bagi rumahtangga yang bisa dimasuki selain bertani di kawasan ini, mengindikasikanbetapa beratnya beban CPR DAS Citanduy untuk menopang sistem nafkah dan kehidupan (livelihood system) warga komunitas lokal. Hal ini juga berarti bahwa, setiap saat tekanan ekologis terhadap CPR bisa terus bertambah seiring dengan makin tingginya derajat intensifikasi eksploitasi sumberdaya alam demi pemenuhan kebutuhan nafkah di kawasan itu.

Kecenderungan untuk melakukan pilihan strategi nafkah yang mengandalkan sumberdaya alam (semata-mata) terutama diadopsi oleh kalangan bawah komunitas lokal, dimana pola nafkah ganda atau diversifikasi sumber nafkah non-pertanian sulit disiasati dan dilakukan. Singkat kata, kemiskinan telah menjadi sumber masalah kehancuran lingkungan atau dengan kata lain terdapat konflik kepentingan antara kemiskinan versus eksistensi CPR DAS Citanduy. Disinilah ditemukan konflik ekologi yang berdimensi sosio-antropologis yang secara sederhana disebutkan sebagai konflik sosio-ekologi dimensi kelima.

4.4 Aspek Gender dalam CPR – DAS Citanduy

Berkenaan dengan sistem nafkah rumahtangga pertanian yang ditekuni oleh komunitas di kawasan DAS Citanduy, ditemukan fenomena menarik dari sisi perspektif gender. Fakta menunjukkan bahwa relevansi perempuan dalam pengelolaan sumberdaya alam, sangatlah tinggi. Hampir pada setiap fase aktivitas nafkah pertanian, keterlibatan perempuan terlihat dominan atau paling tidak setara dibandingkan dengan pria. Baik dalam aktivitas pertanian lahan kering maupun lahan sawah, perempuan terlibat aktif di dalamnya. Tahap kegiatan pemeliharaan dan pemanenan adalah dua aktivitas nafkah dimana keterlibatan perempuan sangat mencolok. Ada kecenderungan bahwa makin ke hilir, derajat keterlibatan perempuan dalam setiap kegiatan pertanian makin seimbang atau menguat dibandingkan dengan pria. Sementara itu, makin miskin sebuah rumahtangga, maka keterlibatan perempuan atau isteri pada semua tahap kegiatan pertanian makin tinggi atau bahkan dominan.

Namun dalam pengambilan keputusan, pria atau suami cenderung memiliki akses dan daya tawar yang lebih kuat daripada perempuan, karena keabsahan hukum atas kontrolnya terhadap sumberdaya lahan yang dikuasainya. Selain itu, dalam tradisi dan sistem norma yang berlaku di kawasan ini pria tetap dianggap pihak yang paling representatif mewakili aspirasi rumahtangga di ruang publik. Sementara perempuan/isteri tetap dominan dalam pekerjaan reproduktif di ruang domestik. Temuan ini menuntun pemikiran pada kesimpulan bahwa upaya pengurangan tekanan ekologis dan penyelamatan sumberdaya alam di kawasan CPR DAS Citanduy tidak akan pernah berjalan efektif bila tidak mengikutsertakan perempuan di dalamnya. Persoalannya, sejauh mana aspek gender mendapatkan perhatian yang mencukupi dalam banyak upaya penyelamatan keberlanjutan sumberdaya alam? Keenganan sementara pihak untuk mempertimbangkan aspek gender, mengantarkan sistem tata-kelola DAS pada konflik sosio-ekologi dimensi keenam.

4.5 Aspek Sosio-kultural CPR – DAS Citanduy

Local wisdom dan sistem norma lokal yang membantu mereproduksi sistem budaya komunitas termasuk sistem pengetahuan lokal, adalah dimensi sumberdaya alam dan lingkungan DAS yang pantas diperhitungkan. Dalam sistem sosio-ekologi komunitas lokal yang setimbang, krisis ekologi dapat diatasi dan dikendalikan ”daya rusaknya” dengan memberlakukan sistem norma dan pranata-pranata yang mengatur mekanisme hubungan antara masyarakat manusia (human society) dan non-human society. Artinya, komunitas lokal memiliki mekanisme asli (yang dikukuhkan secara tradisi dan melekat dalam adat) untuk menyelamatkan sistem ekologi. Studi ini menyimpulkan bahwa beberapa komunitas lokal masih memiliki dan menguasai secara baik pengetahuan lokal tersebut.

Dinamika kehidupan telah mengantarkan kebanyakan dari komunitas lokal di CPR DAS Citanduy mengalami perubahan sosial-budaya yang dramatis, dimana pemahaman tentang kelestarian sumberdaya alam tidak lagi semata-mata bersumber pada pengetahuan lokal asli, namun juga dari sumber pengetahuan modern. Salah satu keunggulan local knowledge dibandingkan konsep modern knowledge, selain sistem pengetahuan ini telah bertahun-tahun embedded (melekat) pada tata-perilaku warga komunitas lokal, namun juga secara operasional substansinya mudah diterima dan diterapkan karena sudah mengalmai proses adaptasi budaya yang intensif dan berlangsung lama (antar generasi). Satu hal yang perlu digarisbawahi adalah, posisi indigenous knowledge, local knowledge, atau local wisdom sangat menentukan dan membantu proses penyelamatan CPR DAS Citanduy dari krisis ekologi berkepanjangan. Persoalannya, kelimpahan kelembagaan adat dan stok pengetahuan lokal makin hari makin menipis dan terancam punah. Kepentingan ekonomi modern dan masuknya sistem pengetahuan modern dari luar kawasan asli telah menipiskan cadangan stok kearifan lokal dari kawasan CPR DAS Citanduy, sehingga boleh dikatakan pada titik ini ditemui konflik sosio-ekologi dimensi ketujuh.

4.6 Ekonomi Kelembagaan dan Politik Ekologi

Dimensi kelembagaan dan rekayasa kelembagaan mendapatkan elaborasi paling luas, mendalam (indepth) dan tajam pada keseluruhan studi-aksi di DAS Citanduy ini. erspektif ekonomi kelembagaan yang mengungkap betapa kerugian sosio-ekonomi yang diakibatkan oleh ketiadaan ruang kolaborasi-koordinasi antar pihak dan antar instansi pemerintah dalam mengelola CPR yang telah mengakibatkan inefisiensi ekonomi di aras kawasan yang sangat berarti. Cita-cita mewujudkan one-river, one plan, one management tetap sulit direalisasikan. Gagasan sistem tata-pemerintahan lingkungan bermitra atau partnership-based environmental governance system dipandang menjadi salah satu jalan keluar yang terbaik untuk mewujudkan cita-cita pengelolaan CPR DAS dalam skema  regime yang bernafaskan keterpaduan dalam keragaman ini. Pendekatan partnershipbased  environmental governance system menawarkan prinsip-prinsip kemitraan, partisipasi, desentralisasi, dan sustainability sebagai pilar-pilar penting yang menopang operasionalisasi konsep tersebut. Untuk menyiapkan proses perekayasaan kelembagaan, ditempuh jalan untuk mengkolaborasikan tiga ruang kekuasaan. Ketiga ruang kekuasaan itu adalah: negara (state), swasta (private sector), dan masyarakat sipil (civil society). Pada ruang negara kemitraan antara pemerintah pusat dan kabupaten/kota serta antar pemerintah kabupaten harus diselaraskan dengan baik sebelum prinsip partnership-based environmental governance system dijalankan.

Berdasarkan studi kelembagaan yang dilaksanaka, disimpulkan bahwa ruang masyarakat sipil bukanlah ”ruang homogen” dimana semua komponen kelembagaan dan organisasi sosial yang hidup didalamnya berideologi dan berkepentingan sama. Komunitas desa dengan dinamika kelembagaannya merupakan ruang heterogen dimana tidak ada ideologi dan kepentingan yang seragam, selaras, sejajar dan harmonis di kalangan elemen-elemen pembentuknya. Pada aras grass-root, konflik-konflik kepentingan dan friksi sosial juga berlangsung sangat tajam, sehingga mengantarkan sistem ekologi DAS memasuki konflik sosial yang sangat beresiko terhadap ancaman disintegrasi sosial atau konflik sosio-ekologi dimensi kedelapan. Untuk menjembatani perbedaan-perbedaan tersebut, pendekatan kolaboratif ditempuh. Sehingga kemitraan sebagai katakunci konsep partnership-based environmental governance system sepantasnya dimulai di aras komunitas lokal.

4.7 Kelembagaan dan Pengembangan Kelembagaan Lokal

Kajian ini mengemukakan bahwa konsekuensi dinamika di ruang masyarakat sipil mengharuskan tiga kelembagaan yang sepantasnya segera bermitra, yaitu: kelembagaan produksi desa, kelembagaan konservasi termasuk kelompok tani dan kelembagaan koperasi yang memiliki peran khas. Pada aras lokal, ketiga kelembagaan (NGO/non governmental organization), CSA /Civil Society Association) dan organisasi natural resources users) ini dianggap sebagai asset kelembagaan komunitas lokal penting dan dapat dipandang sebagai stok modal sosial (social capital) yang dimiliki oleh komunitas desa di kawasan CPR.

Kekuatan sinergis ketiga organisasi sosial itu diperlukan untuk mengimbangi kekuatan negara dan swasta yang selama ini mendominasi kekuasaan dan menentukan kebijakan dalam pengelolaan lingkungan. Potensi konflik antara CSA/NGO versus Negara dan Swasta dipandang sebagai konflik sosio-ekologi dimensi kesembilan yang harus diperhatikan dalam penataan kelembagaan tata-pemerintahan sumberdaya alam dan lingkungan. Meskipun berbeda kepentingan dan ideologi, swasta dan negara seringkali bisa bekerjasama beriringan sehingga sedikit ditemukan fenomena konflik di antara mereka. Bahkan aliansi kekuatan negara dan swasta seringkali berlangsung dalam rangka eksploitasi sumberdaya alam.

4.8 Ketatalaksanaan Pengelolaan Sumberdaya Alam CPR

Kehadiran konflik-konflik sosio-ekologi yang multi dimensi dan berlangsung pada berbagai aras, menjadi dasar pertimbangan utama perlunya reformasi sistem tata-kelola pemerintahan di kawasan CPR (DAS Citanduy). Secara struktural, ditemukannya “kekosongan ruang kelembagaan” koordinatif pengelolaan DAS menjadi kendala terpenting bagi stakeholders CPR dalam mengupayakan penyelamatan sumberdaya alam secara konstruktif dari hantaman krisis ekologi bertubi-tubi. Ketiadaan kelembagaan tersebut juga menjadikan tata-kelola lingkungan menjadi tidak akuntabel, tidak transparan, kurang berkeadilan, dan tidak dapat saling dipertanggungjawabkan. Juga, proses-proses komunikasi dan integrasi tindakan bersama (collective action), tidak dapat diwujudkan oleh karena masing-masing pihak menerapkan perilaku terhadap CPR sesuai kepentingan masing-masing tanpa mempedulikan kepentingan pihak lain. Kendala struktural sistem tata-kelola sumberdaya alam CPR tersebut menyulitkan semua pihak (negara, swasta dan masyarakat sipil) untuk dapat membuat keputusan/tindakan yang efektif/tepat bagi lingkungan dan bisa saling dipertanggungjawabkan. Proses komunikasi politik (political communication) antara negara-swasta dan masyarakat sipil menjadi tidak efektif dan sangat berpeluang terdistorsi. Bila dibiarkan tanpa solusi, keadaan ini jelas akan memicu konflik kepentingan dan krisis ekologi memasuki taraf yang makin mengkhawatirkan.

5 Penutup: Tata Pemerintahan Sumberdaya Alam dan Lingkungan Masa Depan

Pembaharuan sistem tata-kelola atau sistem tata-pemerintahan sumberdaya alam dan lingkungan yang mewujud pada terbentuknya Dewan Sumberdaya Air bukanlah hal mudah yang secara cepat untuk bisa diwujudkan di lapangan. Sekalipun regulatory-framework DSDA telah tersedia secara nasional dan melegitimasi hadirnya DSDA (Undang-Undang No. 7 tahun 2004 tentang Sumberdaya Air), namun di dalam prakteknya, akan masih dijumpai banyak hal dan masalah yang harus dipecahkan. Hasil studi-aksi ini merumuskan sejumlah butir-butir (prinsip-prinsip) penting tentang tata-pemerintahan sumberdaya alam dan lingkungan yang baru, yaitu sebagai berikut:

  1. Proses perumusan kebijakan (natural resources policy processes), bergeser dari pola lama yang bersifat “state-controlled and state-driven initiative” kepada pola baru yang lebih menghargai semua pihak atau “all-parties-driven initiative”.
  2. Pola relasi kekuasaan antar pihak dalam pengelolaan CPR, diarahkan dari basis “dominasi kepentingan sepihak” (di masa lalu) kepada “kesepahaman kepentingan semua pihak”. Dalam proses ini, komunikasi dan dialog menjadi dua kata kunci yang sangat penting dan menentukan.
  3. Orientasi ideologi yang diperjuangkan adalah: “keberlanjutan sumberdaya alam” dan “kesejahteraan sosial-ekonomi” masyarakat. Semangat ini mengoreksi pola pengelolaan sumberdaya alam lama yang hanya berorientasikan pada pemanfaatan dan eksploitasi.
  4. Orientasi ideologi dalam perumusan langkah kebijakan yang dikembangkan adalah “participatory”. Ideologi ini tidak hanya memandang non-state agencies sekedar sebagai consultative institution semata-mata, namun lebih dalam lagi hingga ke taraf kemitraan dalam membangun suatu kebijakan.
  5. Proses-proses komunikasi yang dikembangkan, diarahkan pada terbentuknya konvergensi interest dan selalu mengacu pada upaya mencari resolusi konflik.
  6. Ruang publik bersama untuk memperjuangkan segala kepentingan tentang CPR berada di satu kelembagaan (DSDA). Semua proses-proses kebijakan dilakukan secara transparan, akuntabel, adil dalam kelembagaan yang diapresiasi oleh semua pihak.
  7. Tiga pihak yang selalu terlibat dalam environmental governance processes adalah: negara (diwakili oleh Pemerintah pusat dan daerah), swasta, dan masyarakat sipil.
  8. Keselarasan langkah politik yang diambil harus terpelihara dengan baik dan setiap saat dapat ditinjau tergantung perkembangan. Dalam hal ini actions of government should comply with community political interest.
  9. Keprihatinan terhadap sumberdaya alam dan lingkungan dapat mengambil jalan keluar, “modernisasi dan demokratisasi sistem ekologi”, dengan tetap memandang penting kehadiran para penganut radical-ecological movement sebagai kekuatan korektif dan pemikiran kritis.
  10. Executing authority dan kekuasaan regulasi tetap berada di tangan pemegang wewenang administrasi lingkungan pemerintahan sebagai legitimated institution yang memerintah. Namun, setiap kebijakan yang diambil telah dikonsultasikan secara matang terlebih dahulu dengan DSDA.
  11. Rejim politik lingkungan yang dikembangkan tetap mengacu pada democratic representative, dimana tidak mungkin semua orang yang tinggal di DAS berpartisipasi langsung dalam perumusan kebijakan, melainkan melalui mekanisme perwakilan.

Butir-butir prinsip di atas hanyalah ekstraksi yang dapat dipetik dari satu rangkaian kegiatan stusi-aksi sistem tata-pemerintahan pada suatu CPR tertentu. Pengalaman yang dapat dipetik dari studi-aksi tersebut adalah sebuah proses pembelajaran ketatapemerintahan/ ketata-pamongan lingkungan yang sangat berharga. Sebuah tatapemerintahan yang dijalankan secara terkotak-kotak, terisolasi satu sama lain, dan mengabaikan kepentingan setiap pihak telah menyebabkan proses pengelolaan sumberdaya alam senantiasa mengalami inefisiensi, inefektivitas, mahal, saling-menetralisasi dalam meraih capaian tujuan kebijakan. Kesemuanya akan berakhir dan berujung pada hadirnya krisis ekologi, konflik sosio-ekologi yang berlarut-larut, dan ancaman kehancuran bersama yang nyata. Studi-aksi ditutup dengan pangajuan sebuah konsep rekayasa kelembagaan pembaharuan tata-pemerintahan sumberdaya alam dan lingkungan sebagai langkah mendesak untuk menyelamatkan suatu CPR dari ancaman-ancaman yang mematikan itu, yaitu Dewan Sumberdaya Air (DSDA).

DSDA adalah rekayasa kelembagaan berbasiskan kemitraan sesuai prinsip-prinsip partnership-based environmental governance system yang ditawarkan sebagai jawaban atas “kekosongan ruang kelembagaan” pengelolaan CPR. Keberadaanya diperuntukkan bagi mewujudkan cita-cita sustainable ecological system di kawasan DAS Citanduy, yang memfokuskan dirinya pada keberlanjutan air sebagai “muara” dari keberadaan semua bentuk sumberdaya alam yang ada di kawasan tersebut. Keberadaan air akan mencerminkan status kualitas (kerusakan) sumberdaya tanah, margasatwa dan vegetasi yang ada di kawasan DAS yang bersangkutan. Posisi air dianggap sebagai posisi dan elemen paling sentral dalam tata-biofisik DAS. Setiap kerusakan yang terjadi pada elemen air, maka secara biofisik faktor penyebabnya dapat ditelusuri hingga ke elemen biofisik lain. Oleh karena itu, konsentrasi DSDA pada elemen air dianggap sebagai posisi yang tepat.

Secara struktural, DSDA hadir untuk menjadi organisasi sosial4 wadah komunikasi bersama para pemangku kepentingan CPR. Namun secara struktural pula, DSDA juga akan menjadi “kekuatan penyeimbang” yang mampu memberikan sumber “energi” baru yang mampu memberikan saran konstruktif tentang berbagai masalah pengelolaan sumberdaya alam kepada pemilik otoritas publik (negara). Sebagai kekuatan penyeimbang negara, DSDA dibangun di atas landasan asumsi bahwa krisis ekologi selama ini adalah akibat langsung adanya environmental governance crisis di kawasan CPR. Sebagai sebuah kelembagaan partisipasi publik yang berbasiskan kemitraan, DSDA dibentuk dengan mengikuti prinsip-prinsip “bottom-up”, partsipatoris, non-exclusive, dan memperhitungkan semua potensi kekuatan yang hadir di kawasan DAS (memiliki legitimasi publik).

——–

4 Konsep organisasi sosial menurut Firth (1955) adalah: (1) sebuah penyesuaian perilaku sebagai konsekuensi individu-individu dalam memilih alternatif tindakan untuk menyongsong tujuan sosial mereka secara bersama-sama (adjustments of behavior of individuals consequent on the selection they make from among alernative courses of action in reference to their social goals), (2) pemilihan  atas peran-peran sosial tertentu yang dikemas dan dijalankan sehingga menyebabkan penyesuaian-penyesuaian tanggung jawab dan koordinasi (selection of roles and consequent adjustments in terms of responsibility and co-ordination), (3) tatanan dari sejumlah elemen tindakan yang dibangun menjadi sebuah sistem yang dibingkai oleh hubungan-hubungan sosial yang dibentuk sebagai upaya untuk mencapai tujuan yang hendak dicapai oleh para pelaku (arrangment of elements of action into a system by limitation of their social relations in reference to given ends as conceived by the actors).

Beberapa aspek penting yang perlu diperhatikan dalam Dewan Sumberdaya Air adalah: (1) single coordinating institution, DSDA menjadi satu-satunya wahana koordinasi stakeholders yang menerapkan mitra stakeholders dalam pengambilan keputusan (one decision-making process) dalam kaitannya untuk memperjuangkan keberlanjutan eksistensi DAS, (2) DSDA Citanduy secara legitimated diakui oleh semua stakholders yang dikukuhkan oleh produk legislasi yang berlaku (3) mengembangkan prinsip partisipasi secara luas antara pihak negara, masyarakat sipil (organisasi gerakan sosial lingkungan, pengguna atau users, dan civil society association lainnya), dan swasta (4) keterwakilan yang proporsional dan setara – keterwakilan pihak yang terkena dampak krisis ekologi DAS bisa dinyatakan dalam posisi terpenting dan memiliki peran kepemimpinan sehingga bukan hanya sekedar anggota biasa, (5) memiliki kapasitas pengambilan keputusan – secara teoretik DSDA yang efektif minimal mampu menjalankan fungsi advisory kepada negara dan dalam hal tertentu berkemampuan menyusun rencana induk pemanfaatan CPR DAS, (6) memiliki kejelasan pembagian peran antara negara, swasta dan masyarakat sipil dalam DSDA dimana semua pihak mengakuinya – misal: fungsi regulasi dan executing selamanya melekat pada otoritas negara dan bukan otoritas sipil, agar tidak terjadi kekacauan fungsional dalam pengambilan keputusan kebijakan (7) DSDA sebagai wahana perencanaan kemitraan pengelolaan CPR yang kolaboratif menyediakan mekanisme penyelesaian sengketa (dispute resolution mechanisms) yang mungkin timbul antar pemangku kepentingan yang tidak bisa diselesaikan secara internal.

Dengan hadirnya DSDA maka ruang kelembagaan dalam tata-pemerintahan sumberdaya alam CPR (DAS Citanduy) dapat diisi dan segera efektif. Dengan demikian, DSDA yang berideologikan sustainability, partnership, decentralized governance and participatory menjalankan fungsi-fungsi yang sangat khas, yaitu: (1) advisory-function, yang siap memberikan masukan tentang pengelolaan DAS kepada negara, swasta, maupun masyarakat sipil secara luas dimana, DAS berada (2) consultative function, dimana DSDA bisa menerima pengaduan dari beragam pihak tentang penyimpangan pemanfaatan CPR, (3) joint decision making process, dapat dilakukan oleh DSDA meski tidak melakukan fungsi eksekusi kebijakan, (4) supervising function, dimana DSDA mengawal secara ketat jalannya sebuah kebijakan yang diambil oleh negara setelah memperhatikan pendapat DSDA. Dengan strategisnya fungsi yang dijalankan dan kuatnya “posisi politis” DSDA dalam sistem tata-pemerintahan sumberdaya alam dan lingkungan DAS, maka kelembagaan ini akan mampu mengimbangi kekuatan negara dan swasta yang selama ini sangat dominan.

Diharapkan dengan adanya DSDA yang mampu dan berdaya dalam mengkoreksi dan mengontrol pemanfaatan sumberdaya alam milik bersama, maka cita-cita keberlanjutan sumberdaya alam dan sosial akan tercapai. Reformasi tata-kelembagaan pengelolaan sumberdaya alam sebagai bagian perjuangan penyelamatan sistem sosio-ekologi bermazhabkan eco-modernism, pada akhirnya hendak menempatkan sistem kehidupan sosio-ekologi yang mampu bertahan lintas generasi (sustainable livelihood).

Daftar Rujukan dan Daftar Bacaan

Baumann, P. and Farrington, J. 2003. Decentralizing Natural Resource Management: Lessons from Local Government Reform in India. Natural Resource Perspective, No. 86. ODI. London.

Berkes, F. et.al. 1995. ‘Traditional Ecological Knowledge, Biodiversity, Resilience and Sustainability’ in Perrings, C.A. et.al. (eds.). 1995. Biodiversity Conservation. Kluwer Academic. The Netherlands.

De Haen, H. 1997. ‘Environmental consequences of Agricultural Growth in Developing Countries’ in Vosti, S.A. and Reardon, T (eds.). 1997. Sustainability, Growth, and Poverty Alleviation. A Policy and Ecological Perspective. The John Hopkins University Press. Baltimore and London.

Diesendorf, M. and Hamilton, C. 1997. Human Ecology, Human Economy: Ideas for an Ecologically Sustainable Future. Allen & Unwin. NSW. Australia.

Ekbom, A. and Bojö, J. 1999. Poverty and Environment: Evidence of Links and integration into the Country Assistance Strategy Process. Environment Group-African Region. The World Bank.

Firth, R. 1955. Some Principles of Social Organization. Journal of Royal Anthropological Institute of Great Britain and Ireland, Vol. 85, Issue 1/2 , pp. 1-18.

Holmes, T and Scoones, I. 2000. ‘Participatory Environmental Policy Processes: Experiences from North and South’. IDS Working Paper No. 113. IDS. Sussex.

Lipton, M. 1997. ‘Accelerated Resource Degradation by Agriculture in Developing Countries? The Role of Population Change and Responses to It’ in Vosti, S.A. and

Reardon, T (eds.). 1997. Sustainability, Growth, and Poverty Alleviation. A Policy and Ecological Perspective. The John Hopkins University Press. Baltimore and London.

O’Connel, B. 2000. Civil Society: ‘Definitions and Descriptions’. Nonprofit and Voluntary sektor Quaterly, Vol. 29/3, pp. 471-478

Ostrom, E. 1992. ‘The Rudiments of a theory of the origins, Survival, and Performance of  Common-Property Institutions’, in Bromley, D. W. (ed) 1992. Making The Commons Work: Theory, Practice, and Policy. International for Contemporary Studies, San Francisco.

Pieterse, N. J. 1998. ‘My Paradigm or Yours? Alternative Development, Post Development, Reflexive Development’. Development and Change, Vol. 29, pp. 343- 373

Reardon, T and Vosti, S.A. 1997. ‘Poverty-Environment Links in Rural Areas of Developing Countries’, in Vosti, S.A. and Reardon, T (eds.). 1997. Sustainability, Growth, and Poverty Alleviation. A Policy and Ecological Perspective. The John Hopkins University Press, Baltimore and London.

Runge, C. F. 1992. ‘Common Property and Colective Action in Economic Development’, in Bromley, D. W. (ed) 1992. Making The Commons Work: Theory, Practice, and Policy. International for Contemporary Studies, San Francisco.

Ruttan, V. W. 1997. ‘Sustainable Growth in Agricultural Production: Poetry, Policy, and Science’, in Vosti, S.A. and Reardon, T (eds.). 1997. Sustainability, Growth, and Poverty Alleviation. A Policy and Ecological Perspective. The John Hopkins University Press, Baltimore and London.

Uphoff, N. 1986. Local Institutional Development: an Analytical Sourcebook with Cases. Kumarian Press, Connecticut.

Von Braun, J. 1997. ‘The Links between Agricultural Growth, Environmental Degradation, and Nutrition and Health: Implication for Policy Research’ in Vosti, S.A. and Reardon, T (eds.). 1997. Sustainability, Growth, and Poverty Alleviation. A Policy and Ecological Perspective. The John Hopkins University Press, Baltimore and London.

Young, D. R. 2000. ‘Alternative Models of Government-Nonprofit Sektor Relations: Theoretical and international Perspectives’. Nonprofit and Voluntary sektor Quaterly, Vol. 29/1, pp. 149-172

Young, O. 1994. ‘The Problem with Scale in Human/Environment Relationship’. Journal of Theoretical Politics 6(4): 429 – 447

 

====

Sumber: https://kelembagaandas.wordpress.com

Menengahi Pertarungan Dua Kutub: Ekonomi Versus Ekologi

Alam adalah anugrah dahsyat dari Tuhan yang wajib dipelihara kelestariannya. Bumi, alam raya beserta isinya tidak boleh dilukai, tidak boleh dirampas haknya, karena sesungguhnya mereka juga makhluk Tuhan yang patut dihormati dan dijaga kesinambungannya dalam kehidupan ini. Alam pun ‘bisa marah’, jika manusia terus-menerus menggerogoti, merambah, dan membunuh yang menjadi haknya alam, hak bumi, hak air, hak hutan, hak hewan, hak tumbuhan, dan hak hidup lainnya. Lebih jauh lagi, Tuhan juga tentu ‘marah’ jika manusia tidak menjaga hubungan yang harmonis dengan alam raya ini. Maka sesunguhnya, Tuhan telah memberikan kepercayaan yang besar kepada umat manusia untuk memelihara dan menjaga relasi yang indah antara manusia dengan makhluk Tuhan lainnya.

Namun kepentingan untuk melestarikan alam di satu sisi, dihadapkan pada kebutuhan dan keinginan manusia agar bisa bertahan hidup. Kebutuhan dan keinginan itulah yang menjadi semacam ‘kepentingan’ untuk selalu dipenuhi, yang pada gilirannya ditafsirkan sebagai kepentingan ekonomi. Sadar atau tidak, manusia terus berlomba untuk memenuhi kepentingan ‘perut’-nya dengan berbagai cara. Karena sebagian besar manusia menganggap bahwa dengan menguasai ‘ekonomi’ maka kepentingan lainnya dapat diraih dengan mudah.

Maka ilmu ekonomi ditafsirkan oleh kebanyakan manusia sebagai ilmu yang mempelajari perilaku manusia untuk memenuhi kebutuhannya yang tidak terbatas dengan sumber daya yang terbatas. Lalu apa akibatnya dari pemahaman semacam itu?, karena ideologinya memandang bahwa kebutuhan itu ‘tidak terbatas’, maka segala cara dihalalkan demi pemuasan kebutuhan secara maksimal. Keyakinan itu pula telah menimbulkan kerakusan dan menghalalkan segala cara. Padahal kebutuhan-keinginan tanpa ujung bisa melahirkan sumber penderitaan.

Pandangan sebaliknya, menyatakan bahwa ilmu ekonomi adalah ilmu yang mempelajari perilaku manusia untuk memenuhi kebutuhannya yang terbatas dengan sumber daya yang tidak terbatas juga melahirkan bencana. Anggapan ‘sumber daya tidak terbatas’, telah melahirkan konsumsi besar-besaran, pengerukan, dan eksploitasi tanpa henti.

Fakta menunjukkan amat menyedihkan. Betapa tidak, kepentingan ekonomi telah menguras-habis sumber daya alam dan alam selalu menjadi korban keserakahan manusia. Semua itu dilakukan dengan dalih pembangunan ekonomi, mewujudkan negara maju, dan pemenuhan kebutuhan hidup manusia. Hutan-hutan dirambah dan digunduli, laut dicemari, air dikuras-habis,  udara dikotori, konsumsi sumber daya alam tak terkendali dan pada ujungnya melahirkan krisis ekologi.

Krisis ekologi adalah suatu kondisi dimana buruknya lingkungan hidup (manusia dan alam) yang diakibatkan oleh tindakan manipulatif-eksploitatif manusia dalam pemenuhan kebutuhan hidupnya di setiap aras ekosistem mikro-meso-makro di seluruh antero bumi ini. Bentuk-bentuk krisis ekologi yang nyata diungkapkan Dharmawan (2009); a) Kelangkaan sumber pangan yang mengakibatkan bencana kelaparan dan gizi buruk; b) Kelangkaan sumber energi yang semakin serius; c) Buruknya kualitas kehidupan akibat polusi dan ledakan penduduk; d) Eskalasi erosi, banjir, longsor akibat ekspansi manusia hingga ke kawasan rawan bencana; e) Biodiversity loss akibat eksploitasi sumber daya alam yang berlebihan; f) Kriminalitas, perilaku menyimpang, dan munculnya masalah sosial lainnya akibat tingginya kompetisi karena terbatasnya ruang kehidupan yang memadai bagi kehidupan lestari.

Sementara itu, sistem ekonomi yang dianut hampir semua negara di dunia ini (terlebih Indonesia) telah memprorakporandakan modal alam (natural capital) yang dimiliki. Kedok industrialisasi yang hadir dengan muka yang manis, pada gilirannya menggusur dan merusak tatanan ekologi. Mereka yang menikmati adalah segelintir orang, penguasa dan korporasi. Ketika perselingkuhan antara penguasa dan pengusaha terjadi, maka melahirkan ‘pemufakatan jahat’ yang merenggut hak-hak rakyat. Industrialisasi telah menjadi mesin uang bagi korporasi dan elit, dan pada saat yang sama menjadi mesin pembunuh bagi rakyat, menjadi mesin penghancur ekosistem.

Ideologi pembangunan yang diagungkan bercorak developmentalisme-growthisme-westernisme, dimana aspek pertumbuhan menjadi indikator kesejahteraan masyarakat, telah menistakan alam dan melahirkan ketidakadilan. Terminologi kemajuan diidentikkan serba Barat, serba mesin, dan tidak mempedulikan lagi kearifan lokal (local wisdom) yang terpelihara sejak dulu.

Konsep pembangunan semacam itulah yang menyebabkan negara-negara berkembang semakin mengalami ketergantungan kepada negara-negara maju (Barat), meminggirkan moda produksi lokal, melahirkan hegemoni kapital dan memunculkan imperialisme gaya baru, melahirkan keterbelakangan, ketertinggalan, dan kemiskinan.

Pertarungan dua kutub nampak jelas, antara kepentingan ekonomi di satu sisi versus kelestarian ekologi di sisi lain. Sehingga pertarungan sengit tersebut sering diistilahkan sebagai “zero-sum game” (pertarungan yang saling meniadakan).

Ekologi harus dilestarikan

Melestarikan, memelihara alam beserta tatanannya wajib hukumnya bagi kita semua, walaupun di sisi lain kita sulit lari dari kebutuhan dan tuntutan ekonomi. Perlu strategi penyadaran untuk membangun paradigma atau ideologi yang dinilai akan mampu membantu menyelamatkan tatanan ekologi.

Paradigma economy based ecology patut dihidupkan, yaitu pola prilaku ekonomi dalam mengelola, memanfaatkan, serta mengkonsumsi sumber daya alam yang berdimensi kelestarian ekosistem dan berdimensi kemanusiaan. Pola ekonomi growth oriented yang menistakan manusia dan alam, harus segera diakhiri. Apalah gunanya pertumbuhan ekonomi, berkembangnya kawasan, kalau kemudian melahirkan bencana, kerusakan, dan kemiskinan.

Aksi kolektif juga perlu dilakukan untuk menjawab persoalan krisis ekologi, baik pada ranah gerakan sosial maupun ranah gerakan politik. Gerakan sosial sebagaimana yang diungkapkan Fuchs (2000) merupakan perjuangan kolektif demi perubahan atau sebaliknya untuk menentang perubahan itu sendiri.

Gerakan politik diperlukan karena didasari oleh sebuah kesadaran bahwa keadaan lingkungan adalah produk/hasil dari proses-proses politik. Namun ekologi-politik tidak hanya berarti praktek dan proses politik tentang ekosistem, harus lebih dari itu, ia harus menyentuh wilayah ideologi, formulasi ilmu pengetahuan dan pengujian-rasional, hingga perjuangan keadilan lingkungan.

Pada ranah individu, dilakukan melalui pendidikan dan penguatan kapasitas kognitif. Sementara pada ranah sistem sosial kemasyarakatan melalui reformasi kelembagaan dan reformasi etika. Reformasi kelembagaan harus mampu mengatur prilaku yang akrab dengan alam (misalnya, adanya reward bagi yang pro-lingkungan, adanya punishment bagi perusak lingkungan). Adalah lembaga negara yang mestinya direformasi terlebih dahulu. Sementara reformasi etika harus mampu mengatur dan menjamin penanaman etika pro-alam, etika yang kondusif bagi kelestarian lingkungan hidup.

*Penulis adalah Wakil Ketua STIE Ahmad Dahlan Jakarta, Mantan Ketua Bidang Keilmuan DPP IMM 2006-2008.

Tulisan ini telah diterbitkan oleh Tabloid Kauman (DPP IMM), Juni 2011.

POTRET PEMBANGUNAN EKONOMI DI INDONESIA Perspektif Konsep Kapabilitas Berfungsi Amartya Sen

Sutia Budi * & Pitri Yandri **

Hingga saat ini, pandangan banyak ahli ekonomi pembangunan terhadap pembangunan ekonomi masih diwarnai oleh dikotomi antara pertumbuhan ekonomi dan pemerataan pembangunan. Masih adanya kontroversi antara mana yang lebih dahulu untuk dilakukan dan dicapai, pertumbuhan ekonomi atau pemerataan pembangunan. Kontroversi tersebut muncul disebabkan karena penerapan strategi pembangunan ekonomi yang mengacu pada pertumbuhan (growth) dan pemerataan (equity) belum menunjukkan hasil yang memuaskan.

Namun demikian, para ekonom sependapat bahwa pembangunan merupakan suatu proses, yakni proses untuk mencapai kemajuan. Proses membutuhkan input sumber daya untuk ditransformasikan menjadi sebuah hasil. Jika input tidak memadai, tentu akan menghasilkan output yang tidak optimal. Menurut Siagian (1994), pembangunan sesungguhnya suatu usaha atau rangkaian usaha pertumbuhan dan perubahan berencana dan dilakukan secara sadar oleh bangsa, negara dan pemerintah menuju modernitas dalam rangka pembinaan bangsa (nation building). Secara umum, pembangunan dapat diartikan pula sebagai suatu upaya terkoordinasi untuk menciptakan alternatif yang lebih banyak secara sah kepada setiap warga negara untuk memenuhi dan mencapai aspirasinya yang paling manusiawi.

Dengan definisi pembangunan tersebut, pembangunan sejatinya merupakan pencerminan kehendak dan partisipasi rakyat untuk terus-menerus meningkatkan kesejahteraan dan kemakmuran rakyat (Indonesia) secara adil dan merata serta mengembangkan kehidupan masyarakat dan penyelenggaraan negara yang maju dan demokratis. Semua itu bisa terlaksana dengan baik jika ada perencanaan, koordinasi, partisipasi publik, kelembagaan, dan sistem hukum yang baik yang menjamin peningkatan kesejahteraan rakyat secara keseluruhan.

Berbagai perspektif pembangunan tersebut merujuk kepada gelombang besar terminologi: minimalisasi peran pemerintah dan maksimalisasi peran swasta, seperti tulisan Osborne-Gaebler-Plastrik dalam Reinventing Government (1993) dan Banishing Bereaucracy (1997) hingga Amartya Sen dalam Development as Freedom (2000). Gelombang privatisasi pembangunan tersebut muncul seiring pendekatan good governance, pemberdayaan, gerakan Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM), pendekatan partisipatoris hingga masyarakat madani (Harun, 2007: 15-16)

Melihat elemen-elemen pembangunan tersebut, maka sebenarnya pembangunan mencakup jauh lebih banyak aspek. Bahwa pembangunan menuntut pendapatan per kapita yang lebih tinggi adalah fakta yang tidak bisa dibantah. Namun, pembangunan yang mereduksi nilai-nilai dasar kemanusiaan dan menempatkan pertumbuhan ekonomi sebagai satu-satunya indikator pembangunan justru mereduksi makna pembangunan itu sendiri.

Dalam kaitan itu, konsep pembangunan yang diintroduksi Amartya Sen dalam Development as Freedom (2000) telah membantah pandangan tersebut. Dalam studinya, Sen merumuskan kembali pengertian yang menyeluruh tentang pembangunan. Dalam dataran ini, Sen merumuskan pengertian kembali kemiskinan. Dalam pandangannya, berbagai kondisi, selain kekurangan pangan, seperti kurangnya nutrisi, buta huruf, tiadanya kebebasan sipil dan hak-hak berdemokrasi, diskriminasi, pengidapan penyakit, dan berbagai bentuk perampasan hak-hak milik (entitlement) pribadi adalah bentuk-bentuk kemiskinan yang menciptakan penderitaan. Di sini lah Sen merumuskan definisi baru pembangunan sebagai kebebasan (development as freedom) (Rahardjo dalam Sen, 2001: xiv-xv).

Argumentasi Sen tersebut bukan tanpa alasan. Sebab, kendati sebagian orang berhasil menikmati kemakmuran, namun kualitas hidup masih tetap jauh dari jangkauan banyak orang. Kendati hampir selama dua dasawarsa pertumbuhan ekonomi yang pesat terjadi di sejumlah negara, namun banyak orang lain tidak mendapatkan keuntungan dari kemajuan tersebut. Dalam banyak situasi, kebijakan pembangunan ternyata lebih menguntungkan vested interest kaum elite, sehingga dengan demikian tidak mempromosikan investasi yang memadai dalam modal manusia dan modal alam, yang sangat esensial bagi pertumbuhan berbasis luas. Kualitas faktor-faktor yang memberikan kontribusi bagi pertumbuhan menuntut perhatian fundamental apabila kemiskinan ingin dikurangi dan kualitas hidup yang lebih baik dapat dicapai oleh semua orang (Thomas, et.al., 2001: xvi).

Untuk alasan tersebut, perhatian Sen terletak pada pentingnya redistribusi aset non-fisik, seperti kesehatan dan pendidikan. Oleh sebab itu, masalah paling besar dalam soal redistribusi aset adalah bagaimana meluaskan dan memperbaiki akses pendidikan bagi mayoritas penduduk yang kurang mampu. Redistribusi aset non-fisik inilah yang masih menjadi pertanyaan mendasar dalam proses pembangunan di Indonesia. Para ekonom masih berkutat soal redistribusi aset fisik (Basri, dalam Wie, 2004: xvii)

Definisi Pembangunan

Istilah pembangunan seringkali digunakan dalam hal yang sama dengan pengembangan. Sehingga istilah pembangunan dan pengembangan (development) dapat saling dipertukarkan. Namun berbagai kalangan di Indonesia cenderung menggunakan secara khusus istilah pengembangan untuk beberapa hal yang spesifik. Meski demikian, sebenarnya secara umum kedua istilah tersebut diartikan secara tidak berbeda untuk proses-proses yang selama ini secara universal dimaksudkan sebagai pembangunan atau development (Rustiadi, 2006: vii-1).

Ada yang berpendapat bahwa kata “pengembangan” lebih menekankan proses meningkatkan dan memperluas. Dalam pengertian bahwa pengembangan adalah melakukan sesuatu yang tidak dari “nol”, atau tidak membuat sesuatu yang sebelumnya tidak ada, melainkan melakukan sesuatu yang sebenarnya sudah ada tapi kualitas dan kuantitasnya ditingkatkan atau diperluas (Rustiadi, 2006: vii-1).

Sumitro (1994) mendefinisikan pembangunan sebagai “suatu transformasi dalam arti perubahan struktur ekonomi. Perubahan struktur ekonomi diartikan sebagai perubahan dalam struktur ekonomi masyarakat yang meliputi perubahan pada perimbangan keadaan yang melekat pada landasan kegiatan ekonomi dan bentuk susunan ekonomi. Menurut penulis, pemahaman Sumitro ini terkait dengan pandangan Arthur Lewis (1954) tentang pentingnya transformasi struktur ekonomi pertanian ke struktur ekonomi industri dalam upaya menuju pertumbuhan (dalam aspek ini pengertian pertumbuhan asosiatif dengan pembangunan) ekonomi.

Dalam pada itu, Budiman (1995) membagi teori pembangunan ke dalam tiga kategori besar yaitu teori modernisasi, dependensi dan pasca-dependensi. Teori modernisasi menekankan pada faktor manusia dan budayanya yang dinilai sebagai elemen fundamental dalam proses pembangunan.

Kategori ini dipelopori orang-orang seperti (a) Harrod-Domar dengan konsep tabungan dan investasi (saving and investation), (b) Weber dengan tesis etika protestan dan semangat kapitalisme (the protestant ethic and the spirit of capitalism), (c) McClelland dengan kebutuhan berprestasi, (d) Rostow dengan lima tahap pertumbuhan ekonomi (the five stage of economics growth), (e) Inkeles dan Smith dengan konsep manusia modern, serta (f) Hoselitz dengan konsep faktor-faktor non-ekonominya.

Di lain sisi, Kartasasmita (1996) menyatakan, pembangunan adalah “usaha meningkatkan harkat martabat masyarakat yang dalam kondisinya tidak mampu melepaskan diri dari perangkap kemiskinan dan keterbelakangan. Membangun masyarakat berarti memampukan atau memandirikan mereka”.

Menurut Tjokrowinoto (1997), batasan pembangunan yang nampaknya bebas dari kaitan tata nilai tersebut dalam realitasnya menimbulkan interpretasi-interpretasi yang seringkali secara diametrik bertentangan satu sama lain sehingga mudah menimbulkan kesan bahwa realitas pembangunan pada hakikatnya merupakan self project reality.

Secara filosofis, suatu proses pembangunan dapat diartikan sebagai “upaya yang sistematik dan berkesinambungan untuk menciptakan keadaan yang dapat menyediakan berbagai alternatif yang sah bagi pencapaian aspirasi setiap warga yang paling humanistik” (Rustiadi, 2006: vii-1). Di lain sisi, UNDP mendefinisikan pembangunan dan khususnya pembangunan manusia sebagai “suatu proses untuk memperluas pilihan-pilihan bagi penduduk (a process of enlarging people’s choices) (dalam Rustiadi, 2006: vii-1). Dalam konsep tersebut, penduduk ditempatkan sebagai tujuan akhir (the ultimate end), bukan alat, cara atau instrumen pembangunan sebagaimana dilihat oleh model formasi modal manusia (human capital formation) sedangkan upaya pembangunan dipandang sebagai sarana untuk mencapai tujuan itu.

Menurut Todaro (2003: 28) pembangunan merupakan suatu kenyataan fisik sekaligus tekad suatu masyarakat untuk berupaya sekeras mungkin – melalui serangkaian kombinasi proses sosial, ekonomi, dan institusional – demi mencapai kehidupan yang serba lebih baik. Karena itu, proses pembangunan di semua masyarakat paling tidak harus memiliki tiga tujuan inti, yaitu: pertama, peningkatan ketersediaan serta perluasan distribusi berbagai macam barang kebutuhan hidup yang pokok seperti pangan, sandang, papan, kesehatan dan perlindungan keamanan. Kedua, peningkatan standar hidup yang tidak hanya berupa peningkatan pendapatan, tetapi juga meliputi penambahan penyediaan lapangan kerja, perbaikan kualitas pendidikan, serta peningkatan perhatian atas nilai-nilai kultural dan kemanusiaan yang kesemuanya itu tidak hanya untuk memperbaiki kesejahteraan materiil, melainkan juga menumbuhkan harga diri pada pribadi dan bangsa yang bersangkutan. Ketiga, perluasan pilihan-pilihan ekonomis dan sosial bagi setiap individu serta bangsa secara keseluruhan.

Pandangan Todaro merupakan pengembangan pemahaman atas pandangan Sen tentang pembangunan. Sen memaknai pembangunan sebagai kebebasan. Pembahasan pandangan pembangunan sebagai kebebasan Sen dibahas dalam sub bab di bawah ini.

Di Indonesia, istilah pembangunan sudah sejak lama menjadi terminologi sehari-hari. Terminologi yang erat kaitannya dengan pembangunan dikenal konsep Delapan Jalur Pemerataan yang merupakan penjabaran dari Trilogi Pembangunan. Delapan jalur pemerataan yang dimaksud adalah pemerataan dalam hal: (1) pemenuhan kebutuhan pokok rakyat banyak, berupa pangan, sandang dan perumahan; (2) kesempatan memperoleh pendidikan dan pelayanan kesehatan; (3) pembagian pendapatan; (4) kesempatan kerja; (5) kesempatan berusaha; (6) kesempatan berpartisipasi dalam pembangunan, khususnya bagi generasi muda dan kaum wanita; (7) penyebaran pembangunan; dan (8) kesempatan memperoleh keadilan (Syahyuti, 2006: 166-167).

Mengacu pada berbagai definisi pembangunan di atas, maka para ekonom merumuskan ukuran-ukuran keberhasilan pembangunan. Dudleey Seer dalam Todaro (2003) merumuskan ukuran-ukuran keberhasilan pembangunan sebagai berikut: a) Tingkat ketimpangan pendapatan; b) Penurunan jumlah kemiskinan; c) Penurunan tingkat pengangguran.

Ketiga ukuran keberhasilan di atas jika disimak lebih dalam adalah menuju satu sasaran akhir yaitu meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Meningkatnya kesejahteraan masyarakat berarti menurunnya kemiskinan (Amir, 2007: 147).

Selain itu, PBB juga telah merumuskan indikator pembangunan ekonomi, khususnya pembangunan manusia dan kemiskinan. Rumusan indikator pembangunan itu disebut sebagai Millenium Development Goals (MDGs), yang terdiri dari delapan indikator capaian pembangunan, yakni: (a) penghapusan kemiskinan; (b) pendidikan untuk semua; (c) persamaan gender; (d) perlawanan terhadap penyakit menular; (d) penurunan angka kematian anak; (e) peningkatan kesehatan ibu; (f) pelestarian lingkungan hidup; (g) kerjasama global (www.undp.or.id)

Konsep Kapabilitas Berfungsi Amartya Sen

Sen mendefinisikan “kapabilitas” sebagai “kebebasan yang dimiliki seseorang dalam arti pilihan functioning, dengan fitur-fitur personal yang dimilikinya (perubahan karakteristik menjadi functioning), dan kontrol yang dimilikinya terhadap komoditi…” (Todaro, 2003: 24).

Seperti dalam mikro ekonomi dasar, penghasilan hanya akan memiliki makna jika penghasilan tersebut dapat meningkatkan utilitas, dan utilitas itu sendiri penting karena menunjukkan kapabilitas seseorang. Dan tentu saja, kapabilitas sebagian ditentukan oleh pendapatan (Todaro, 2003: 24).

Perspektif yang ditawarkan Sen membantu memperjelas mengapa para ahli ekonomi pembangunan telah menempatkan penekanan yang begitu jelas terhadap kesehatan dan pendidikan, dan menyebut negara-negara yang memiliki tingkat pendapatan yang tinggi tetapi memiliki standar kesehatan dan pendidikan yang rendah sebagai kasus “pertumbuhan tanpa pembangunan”. Pendapatan riil memang sangat penting, tetapi untuk mengkoversikan karakteristik komoditi menjadi fungsi yang sesuai, dalam banyak hal yang penting, jelas membutuhkan kesehatan dan pendidikan selain pendapatan. (Todaro, 2003: 25)

Menurut Wie (2004: 9), perspektif kemampuan (kapabilitas) Sen dalam batas tertentu merujuk pada pendekatan pembangunan ekonomi-sosial terpadu sebagaimana dibahas oleh Adam Smith dalam The Wealth of Nations dan The Theory of Moral Sentiments. Dalam menganalisis kemungkinan-kemungkinan produksi, Smith memang menekankan pentingnya peranan pendidikan maupun pembagian kerja, belajar dengan bekerja dan pengasahan keterampilan.

Dengan kata lain, lanjut Wie (2004: 9), yang diperhatikan adalah cara agar manusia menjadi lebih produktif sepanjang waktu sehingga memberikan sumbangan yang besar bagi pertumbuhan ekonomi. Perspektif ini memfokuskan perhatian kepada kemampuan atau kebebasan substantif semua orang untuk menempuh kehidupan yang menjadi idaman dan meningkatkan pilihan-pilihan riil yang ada.

Konsep Kapabilitas Berfungsi mencakup tiga aspek kunci (Sen, 2000), yaitu:

a. Kecukupan, yang meliputi kecukupan atas kebutuhan-kebutuhan dasar.

b. Harga diri, yang mencakup dorongan dari diri sendiri untuk maju, menghargai diri sendiri, jati diri sebagai negara dan masyarakat timur dan lain sebagainya.

c. Kebebasan dari sikap menghamba. Komponen kebebasan manusia melingkupi segenap komponen antara lain: kebebasan politik, keamanan diri pribadi, kepastian hukum, kemerdekaan berekspresi, partisipasi politik dan pemerataan kesempatan serta pembangunan anti bias perempuan.

“Kebebasan politik” memang menjadi perhatian penting Sen. Namun demikian, ia bukanlah satu-satunya kebebasan instrumental. Kebebasan instrumental lain mencakup “fasilitas ekonomi” (peluang untuk memanfaatkan berbagai sumber ekonomi dengan tujuan konsumsi, produksi dan akses kepada uang), peluang sosial (program pendidikan dan kesehatan, baik yang diselenggarakan oleh pemerintah maupun masyarakat, yang menjadikan seseorang memiliki kebebasan substantif agar dapat hidup lebih baik, “jaminan transparansi” (berkenaan dengan kebutuhan akan keterbukaan, termasuk hak mengungkapkan fakta guna mencegah terjadinya korupsi, kolusi dan nepotisme), dan “jaminan perlindungan” (memberikan jaringan pengaman sosial kepada orang-orang yang menanggung kemiskinan bukan karena kesalahan sendiri, misalnya akibat krisis ekonomi).

Pembangunan Ekonomi di Indonesia: Di Jalur Yang Benar?

Bagian ini akan mendeskripsikan potret pembangunan Indonesia perspektif Konsep Kapabilitas Berfungsi Amartya Sen. Data-data di bawah ini menggunakan sepenuhnya menggunakan data-data yang dipublikasi oleh BPS, UNDP dan beberapa lembaga lainnya. Data-data yang tersedia hanya sampai pada tahun 2006. Berikut ini gambaran masing-masing aspek-aspek

Data BPS menunjukkan, persentase pengeluaran rumah tangga (RT) untuk makanan pada 2004 mencapai 54,59 persen menurun menjadi 51,37 persen pada 2005 dan naik lagi menjadi 53,01 persen pada 2006. Pengeluaran ini untuk makanan ini erat kaitannya dengan distribusi pendapatan masyarakat. Seiring dengan itu, 40 persen populasi berpendapatan rendah juga fluktuatif pada tahun 2004, 2005 dan 2006, yang masing-masing 20,80 persen, 18,81 persen dan 19,75 persen.

Sementara pengeluaran RT untuk non-makanan pada 2004, 2005 dan 2006 masing-masing 45,42 persen, 48,63 persen, dan 46,99. Data ini menunjukkan bahwa pengeluaran konsumsi RT di Indonesia lebih besar dibandingkan pengeluaran non-makanan. Data ini mencirikan bahwa Indonesia memang masih negara sedang berkembang, dimana pengeluaran makanan (autonomous consumtion) lebih besar dibanding dengan pengeluaran non-makanan (liburan, dll).

Oleh karena itu, tantangan memenuhi kebutuhan dasar, khususnya kebutuhan makanan dihadapkan pada masalah dan tantangan sebagai berikut.

1. Menjaga kegiatan ekonomi nasional yang pro rakyat agar dapat mendorong turunnya angka kemiskinan. Termasuk di dalamnya ialah menjaga kondisi ekonomi makro agar dapat mendorong kegiatan ekonomi riil yang berpihak pada penanggulangan kemiskinan. Upaya menjaga inflasi agar tidak menurunkan daya beli masyarakat miskin, termasuk menjaga harga kebutuhan pokok utama seperti beras, menjadi tantangan serius yang harus dihadapi.

2. Meningkatkan akses masyarakat miskin terhadap pelayanan dasar seperti pendidikan, kesehatan, dan gizi; termasuk keluarga berencana, serta akses terhadap infrastruktur dasar seperti sanitasi dan air bersih. Ini merupakan tantangan yang tidak ringan, mengingat secara geografis Indonesia merupakan negara yang sangat luas.

3. Melibatkan masyarakat miskin untuk dapat meningkatkan kapasitasnya sendiri dalam menanggulangi kemiskinan. Pengalaman menunjukkan bahwa melibatkan serta meningkatkan kapasitas mereka sebagai penggerak dalam penanggulangan kemiskinan terbukti sangat efektif.

4. Belum berkembangnya sistem perlindungan sosial, baik yang berbentuk bantuan sosial bagi mereka yang rentan maupun sistem jaminan sosial berbasis asuransi terutama bagi masyarakat miskin.

5. Adanya kesenjangan yang mencolok antar berbagai daerah (inter-regional disparity). Kesenjangan tersebut dapat dilihat dari tingkat kedalaman kemiskinan yang sangat berbeda antardaerah satu dengan lainnya. Ditinjau dari proporsinya, tingkat kemiskinan di provinsi-provinsi di luar Jawa lebih tinggi dibandingkan dengan proporsi tingkat kemiskinan di Jawa. Selain itu kesenjangan dapat dilihat pula dari perbedaan angka indeks pembangunan manusia yang mencolok antardaerah, termasuk antar perkotaan dan perdesaan.

Kesenjangan ini dibuktikan oleh data BPS 2004, 2005 dan 2006. 40 persen populasi ternyata hanya menikmati 20,80 persen, 18,81 persen dan 19,75 persen pendapatan. Tidak sebanding dengan 20 persen penduduk kaya yang bisa menikmati pendapatan 42,07 persen (2004), 44,78 persen (2005), dan 42,15 persen (2006). Itu sebabnya Gini Ratio Indonesia masih bertengger di angka 0,32 (2004), 0,36 (2005) dan 0,33 (2006).

Kebutuhan dasar lain yang penting menurut Sen, yang kemudian diadopsi oleh UNDP sebagai Indeks Pembangunan Manusia (HDI) adalah pendidikan dan kesehatan. Tiga indikator yang terdapat dalam HDI ini, selain pendidikan dan kesehatan adalah kekuatan daya beli (purchasing power parity/PPP) masyarakat.

Khusus untuk pendidikan dan kesehatan, Laporan MDGs 2007 menunjukkan walaupun angka partisipasi kasar tingkat SD/MI maupun SMP/MTs menunjukkan perbaikan, tetapi bila dilihat dari tingkat kelompok pengeluaran rumah tangga, maka terdapat perbedaan antara kelompok rumah tangga miskin dan non-miskin. Pada kelompok pengeluaran terbawah (kuantil 20% terbawah, Q1), APK SD/MI tahun 1995 adalah 104,88 persen dan mencapai 108,92 persen pada tahun 2006. Data tahun 1995 hingga 2006 menunjukkan indikasi bahwasanya APK SD/MI untuk kelompok pengeluaran terbawah ternyata berkembang lebih baik dari APK SD/MI untuk golongan pengeluaran teratas. Peristiwa yang sama juga terjadi pada APK SMP/MTs antara tahun 1995 hingga 2006. APK SMP/MTs tahun 1995 pada kelompok pengeluaran terbawah tercatat 44,39 persen dan menjadi 70,78 persen pada tahun 2006.

Dari uraian di atas terlihat bahwa perbaikan kesejahteraan rumah tangga berpengaruh pada akses terhadap pendidikan, terutama bagi keluarga yang mempunyai anak usia sekolah SD dan SMP. Kesenjangan partisipasi pendidikan yang sangat mencolok antara kelompok pengeluaran terbawah (keluarga miskin) dan kelompok pengeluaran teratas (keluarga kaya) ini menunjukkan perlunya peningkatan perhatian pada kelompok keluarga miskin dalam memperoleh akses pendidikan. Hal ini sejalan dengan hasil studi Balitbang Depdiknas pada 2006 yang menemukan bahwa faktor ketiadaan biaya masih dijumpai sebagai alasan penduduk usia sekolah tidak melanjutkan pendidikan mereka (www.depdiknas.go.id).

Dari sisi kesehatan, Angka Kematian Bayi (AKB) menurut proyeksi BPS (BPS-UNDP-Bappenas, 2005), pada tahun 2003 angka AKB terus membaik hingga mencapai 33,9 per 1.000 kelahiran hidup. Meskipun terus menurun, AKB di Indonesia masih tergolong tinggi jika dibandingkan dengan negara-negara anggota ASEAN, yaitu 4,6 kali lebih tinggi dari Malaysia, 1,3 kali lebih tinggi dari Filipina, dan 1,8 kali lebih tinggi dari Thailand. Indonesia menduduki ranking ke-6 tertinggi setelah Singapura (3 per 1.000), Brunei Darussalam (8 per 1.000), Malaysia (10 per 1.000), Vietnam (18 per 1.000), dan Thailand (20 per 1.000).

Angka Kematian Ibu (AKI) di Indonesia telah mengalami penurunan menjadi 307 per 100.000 kelahiran hidup pada tahun 2002-2003 bila dibandingkan dengan angka tahun 1994 yang mencapai 390 kematian per 100.000 kelahiran hidup. Tetapi akibat komplikasi kehamilan atau persalinan yang belum sepenuhnya dapat ditangani, masih terdapat 20.000 ibu yang meninggal setiap tahunnya. Dengan kondisi ini, pencapaian target MDGs untuk AKI akan sulit dicapai. BPS memproyeksikan bahwa pencapaian AKI baru mencapai angka 163 kematian ibu melahirkan per 100.000 kelahiran hidup pada tahun 2015, sedangkan target MDG pada tahun 2015 tersebut adalah 102.

Di sisi yang lain Ancaman penularan HIV dan epidemi AIDS telah terlihat melalui data infeksi HIV yang terus meningkat, khususnya di kalangan kelompok perilaku beresiko. Pada tahun 2006, diperkirakan terdapat 169.000-216.000 orang yang terinfeksi HIV. Ahli epidemiologi Indonesia memproyeksikan bila tidak ada peningkatan upaya penanggulangan yang berarti, maka pada tahun 2010 jumlah kasus AIDS akan menjadi 400.000 orang dengan kematian 100.000 orang dan pada 2015 menjadi 1.000.000 orang dengan kematian 350.000 orang. Kebanyakan penularan terjadi pada sub populasi berisiko kepada isteri atau pasangannya. Pada akhir tahun 2015 diperkirakan akan terjadi penularan HIV secara kumulatif pada lebih dari 38.500 anak yang dilahirkan dari ibu yang HIV positif. Hal ini menunjukkan bahwa HIV dan AIDS telah menjadi ancaman sangat serius bagi Indonesia.

Aspek kebebasan yang dilihat partisipasi politik dan pemerataan kesempatan memperoleh informasi terpampang pada ilustrasi berikut ini. Akses terhadap informasi dapat dilihat dari 3 indikator di atas. Persentase penduduk 10 tahun ke atas yang mendengar radio hanya mencapai 40,26 persen pada 2006, menurun dibandingkan 2003 yang mencapai 50,29 persen. Sejalan dengan hal tersebut, masyarakat yang bisa menikmati/menonton televisi mencapai 85,86 persen meningkat dibandingkan tahun 2003 yang hanya mencapai 84,94 persen. Hal ini sejalan dengan peningkatan pemanfaatan listrik rumah tangga yang mencapai 87,76 persen pada 2006.

Dari sisi partisipasi politik (pemilihan gubernur dan wakil gubernur), catatan Jaringan Pemantau Pemilu untuk Rakyat (JPPR) menunjukkan, dari tahun 2005, 2006, 2007 dan 2008 hanya mencapai rentang 60-70 persen, dengan prosentase sebesar 41 persen. Sementara untuk pemilihan bupati dan walikota di 165 kabupaten/kota pada tahun yang sama mencapai 44 persen dengan tingkat partisipasi sebesar 70-80 persen.

Data ini menunjukkan, bahwa tingkat partisipasi politik masih relatif rendah, tidak sampai 50 persen. Kerendahan tingkat partisipasi politik ini disinyalir berkaitan erat dengan beberapa faktor politik, diantaranya kedewasaan berdemokrasi, sistem politik yang belum bisa mendorong masyarakat untuk terlibat secara aktif dalam proses politik, kepastian hukum, korupsi yang dilakukan oleh politikus dan lain sebagainya.

Kesimpulan

Dimensi permasalahan pembangunan di Indonesia, khususnya yang terkait dengan ketiga aspek kunci dari Konsep Kapabilitas Berfungsi Amartya Sen itu mengharuskan adanya kebijakan menyeluruh serta terukur pencapaiannya. Mengatasi masalah ketiga aspek tersebut akhirnya tidak hanya soal mempercepat pengurangan jumlah penduduk miskin, melainkan lebih penting adalah bagaimana meningkatkan kesejahteraan penduduk miskin. Ketiga aspek tersebut dapat dilakukan secara menyeluruh, menyangkut multi-sektor, multi-pelaku, dan multi-waktu.

1. Mendorong pertumbuhan yang berkualitas. Dua aspek penting berkaitan dengan hal ini adalah menjaga stabilitas ekonomi makro dan mendorong kegiatan ekonomi agar berpihak kepada penanggulangan kemiskinan. Langkah yang perlu diambil antara lain dengan menjaga tingkat inflasi, termasuk menjaga stabilitas harga bahan kebutuhan pokok seperti beras. Selain itu, diperlukan upaya untuk mendorong penciptaan kesempatan kerja dan berusaha yang lebih luas agar mampu menjangkau masyarakat miskin. Dalam hal ini, revitalisasi pertanian serta usaha mikro, kecil dan menengah—tempat sebagian besar masyarakat menggantungkan hidupnya—perlu terus didorong dan dikembangkan.

2. Meningkatkan akses masyarakat miskin terhadap pendidikan, kesehatan dan gizi termasuk pelayanan keluarga berencana, serta infrastruktur dasar seperti air bersih dan sanitasi. Peningkatan akses masyarakat miskin terhadap pendidikan dapat dilakukan melalui pemberian beasiswa. Sementara itu, akses terhadap pelayanan kesehatan dapat dilakukan melalui perbaikan infrastruktur kesehatan dan pemberian pelayanan gratis bagi masyarakat miskin, termasuk pelayanan rumah sakit kelas tiga.

3. Menyempurnakan serta memperluas cakupan perlindungan sosial, terutama bagi mereka yang rentan. Pemerintah —selain terus meningkatkan kemampuannya menjangkau bantuan sosial bagi mereka yang rentan seperti kaum cacat, lanjut usia, dan anak terlantar— juga meluncurkan Program Keluarga Harapan (PKH) sebagai bagian dari upaya membangun sistem perlindungan sosial. Karena itu, kegiatan perlu terus didorong, dimonitoring dan dievaluasi tingkat keberhasilannya.

4. Pemberdayaan politik masyarakat, melalui media sosialisasi yang cerdas, tindak membodohi, tidak memanipulasi dan menjunjung tinggi nilai-nilai demokrasi. Karena itulah, diperlukan kepastian hukum yang mengatur proses pelaksanaan demokrasi (pemilu), sekaligus melindungi para penyelenggara, kandidat, pemilih, pemantau dan warga negara pada umumnya dari ketakutan, intimidasi, kekerasan, penyuapan, penipuan dan berbagai praktik curang lainnya yang mempengaruhi hasil pemilu.

DAFTAR PUSTAKA

Amartya Sen, 1999, Development as Freedom, New York: Alfred Knof

————-, 2001, Masih Adakah Harapan Bagi Kaum Miskin (terj. On Ethics and Economics), Penerbit Mizan, Jakarta

Amri Amir, 2007, Perekonomian Indonesia (Dalam Perspektif Makro), Biografika, Bogor

Arif Budiman, 1995, Teori-Teori Pembangunan Dunia Ketiga, Gramedia, Jakarta

Dawan Rahardjo, Ekonom Dari Shantiniketan, pengantar dalam Amartya Sen, 2001, Masih Adakah Harapan Bagi Kaum Miskin (terj. On Ethics and Economics), Penerbit Mizan, Jakarta

David Osborne & Gaebler Ted, 1995, Mewirausahakan Birokrasi (Reinventing Government): Mentransformasi Semangat Wirausaha ke Dalam Sektor Publik, Pustaka Binaman Pressindo, Jakarta

Ernan Rustiadi, et., al., 2006, Perencanaan dan Pengembangan Wilayah, edisi Mei 2006, Fakultas Pertanian, IPB, Bogor

Gerald M. Meier & James E. Rauch, 2000, Leading Issues in Economic Development, 7th edition, Oxford University Press

Ginandjar Kartasasmita, 1996, Pembangunan Untuk Rakyat, Memadukan Pertumbuhan dan Pemerataan, CIDES, Jakarta

M. Chatib Basri, sekapur sirih dalam Thee Kian Wie, 2004, Pembangunan, Kebebasan dan ”Mukjizat Orde Baru (esai-esai), Penerbit Buku Kompas, Jakarta

Michael P. Todaro & Stephen C. Smith, 2003, Pembangunan Ekonomi di Dunia Ketiga, edisi kedelapan, Erlangga, Jakarta

Moeljarto Tjokrowinoto, 1997, Politik Pembangunan, Sebuah Analisis Konsep, Arah dan Strategi, Penerbit Tirai Wacana, Yogyakarta

Andi Harun, 2007, Mozaik Pembangunan Kalimantan Timur Dalam Berbagai Prisma, Cidesindo, Jakarta

Piet H. Khaidir, Kemandirian dan Partisipasi Masyarakat Dalam Kehidupan Bernegara di Indonesia, dalam Imam Subkhan, (ed), 2003, Siasat Gerakan Kota, Labda, Yogyakarta

Sumitro Djojohadikusumo, 1994, Perkembangan Pemikiran Ekonomi Dasar Teori Ekonomi Pertumbuhan dan Ekonomi Pembangunan, Pustaka LP3ES, Jakarta

Thee Kian Wie, 2004, Pembangunan, Kebebasan dan ”Mukjizat Orde Baru (esai-esai), Penerbit Buku Kompas, Jakarta

UNDP dan Bappenas, 2007, Laporan Pencapaian Millenium Development Goals Indonesia 2007, Jakarta

Syahyuti, 2006, 30 Konsep Penting Dalam Pembangunan Pedesaan dan Pertanian, PT. Bina Rena Pariwara, Jakarta

Vinod Thomas, et.al., 2001, The Quality of Growth (Kualitas Pertumbuhan), PT. Gramedia Pustaka Utama, Jakarta

Situs Internet

www.bps.go.id

www.bappenas.go.id

http://www.depdiknas.go.id

www.jppr.or.id

www.undp.org

* Mahasiswa Magister Sains Sekolah Pascasarjana IPB, konsentrasi Ekonomi Politik.

** Mahasiswa Magister Sains Ilmu-Ilmu Perencanaan Pembangunan Wilayah dan Perdesaan (PWD) konsentrasi Ekonomi Perencanaan Pembangunan Wilayah dan Perdesaan, Program Multidisiplin, Sekolah Pascasarjana IPB.

Utang Luar Negeri dan Strategi Ke Depan*

Oleh: Sutia Budi**

Permasalahan utang luar negeri Indonesia bukanlah masalah sederhana, hal itu merupakan masalah serius bangsa Indonesia. Bahkan ketegangan politik dan sosial sejak beberapa tahun terakhir, sangat terkait dengan persoalan ini. Penguasa pembuat dosa di masa lalu seakan lepas tangan dengan mewariskan utang kepada rakyat yang sulit dilunasi dalam waktu yang cepat. Diperlukan puluhan tahun untuk menyelesaikan hutang tersebut, dan itu pun jika pemerintah tidak menciptakan utang baru.

Hutang luar negeri adalah derita rakyat. Pembayaran utang luar negeri pemerintah memakan porsi anggaran negara (APBN) yang terbesar dalam satu dekade terakhir. Jumlah pembayaran pokok dan bunga utang hampir dua kali lipat anggaran pembangunan, dan memakan  lebih dari separuh penerimaan pajak dari rakyat. Pembayaran cicilan utang sudah mengambil porsi 52% dari  total penerimaan pajak yang dibayarkan rakyat sebesar Rp 219,4 trilyun (www.walhi.or.id).  Rakyatlah pada kenyataanya yang menanggung beban utang tersebut.  Sementara, alokasi untuk pendidikan dan kesehatan selalu jauh lebih kecil dibanding pembayaran bunga utang dalam negeri.

Di masa mendatang beban pembayaran utang semakin membesar oleh karena telah jatuh tempo penjadwalan ulang utang Paris Club I, II dan III. Pembayaran utang dalam negeri juga membesar sementara kemampuan pemerintah membayar utang-utangnya cenderung menurun, karena pemerintah mengandalkan penjadwalan ulang terus menerus. Gambaran tersebut tampaknya akan terus dirasakan Indonesia hingga beberapa tahun mendatang.  Ketimpangan distribusi anggaran sosial dalam APBN akan terus dialami Indonesia hingga 15 tahun ke depan. Kesalahan manajemen utang pada masa sekarang membuat dua generasi bangsa Indonesia harus menanggungnya.

Dengan beban rasio pembayaran cicilan utang (ratio debt service) yang tinggi, APBN tidak lagi optimal sebagai pemicu pertumbuhan ekonomi. Bahkan, tingkat penyedotan dana yang besar dari masyarakat, baik melalui kenaikan pajak maupun pengurangan subsidi, justru menghambat potensi pertumbuhan ekonomi.

JERATAN UTANG

Negara-negara Amerika Latin, yang dianggap sebagai model kelompok negara yang terjebak utang (“debt trap”), hanya mempunyai rasio utang terhadap PDB antara 30-40 persen. Angka ini sudah dianggap gawat dan pemerintah di negara-negara ini sudah merasa perlu melakukan langkah-langkah politik terhadap anggarannya. Indikator utang Indonesia pasca krisis lebih buruk dari kelompok negara Amerika Latin tersebut. Negeri ini memiliki sudah rasio utang terhadap PDB sampai 130 persen. Tetapi pemerintah dan Tim Ekonominya, Menteri Keuangan sangat merasa biasa dan tidak perlu usul pemotongan utang (“haircut”) atau langkah-langkah lain, yang dapat meringankan rakyat. Seolah-olah tidak ada apa-apa dan kebijakan utang dijalankan seperti masa normal. Pembayaran utang apa adanya diajukan ke DPR dengan konsekwensi menguras anggaran dengan jumlah pengeluaran yang begitu besar. Utang luar negeri ini dilakukan dengan mengaitkan dimensi utang yang sudah menjadi jebakan (debt trap”) dalam kaitannya dengan anggaran publik dan ekonomi rakyat yang lebih luas. Utang yang besar telah menjadi beban anggaran, yang pada gilirannya menjadi beban publik, termasuk di dalamnya adalah ekonomi rakyat (Rachbini, 2002).

Indonesia perlu waktu puluhan tahun untuk melunasi  utang luar negeri pemerintahnya.  Saat ini tingkat utang luar negeri sekitar US$ 67 milyar, atau kurang lebih Rp 600 trilyun. Kemampuan pemerintah membayar cicilan utang luar negeri antara Rp 15-20 triliun per tahun. Dengan asumsi bahwa pemerintah tidak wajib membayar bunga dan tidak menambah utang baru, diperlukan 30-40 tahun lagi agar seluruh utang tersebut lunas. (Wibowo, 2003).

Dengan beban pembayaran utang luar negeri Pemerintah Indonesia yang demikian tinggi, maka penjadwalan ulang tidak akan menyelesaikan persoalan. Kenyataan ini menunjukkan perlunya solusi yang radikal dan baru dalam menyelesaikan persoalan beban utang luar negeri. Pengurangan jumlah utang (debt stock) merupakan pilihan satu-satunya.  Penghapusan jumlah utang atau debt cancellation, sebagaimana yang didesakkan oleh kelompok organisasi masyarakat sipil di sejumlah negara, patut ditempuh Pemerintah. Hal ini dapat dilakukan melalui pengadilan internasional (arbitrase internasional) dan proses politik di tingkat internasional bersama dengan negara-negara berkembang lainnya. Adanya “utang haram” (odious debt) pada setiap utang yang kini dibebankan kepada rakyat merupakan dasar hukum dan moral dari tuntutan ini. Utang yang dikorupsi dan merusak yang dibuat oleh rezim otoriter terdahulu dilakukan dengan sepengetahuan kreditor internasional. Kreditor internasional juga harus bertanggung jawab atas utang-utang tersebut dengan cara penghapusan utang.  Pilihan ini harus ditempuh pemerintah dan bukan membebankan kepada rakyat Indonesia seluruhnya.

Bila dicermati, konsepsi utang yang dianut oleh pemerintah Indonesia selama ini cenderung sangat didominasi oleh pandangan ekonom neoliberal. Sesuai dengan pandangan umum yang dianut oleh para pengikut Reagan dan Thatcher tersebut (Goerge, 1999), pembuatan utang pada dasarnya ditujukan untuk mencapai dua hal: Pertama, untuk menutup kesenjangan antara tingkat tabungan masyarakat dengan kebutuhan investasi (saving investment gap). Kedua, khusus untuk utang luar negeri, untuk memanfaatkan suku bunga murah yang ditawarkan oleh berbagai paket pinjaman yang ditawarkan oleh sindikat negara-negara kreditur dan lembaga keuangan multilateral tersebut (Baswir, 2003).

Mencermati kedua tujuan tersebut, terlihat jelas betapa konsepsi utang para ekonom neoliberal tersebut sangat dipengaruhi oleh paradigma pembangunan ekonomi yang mereka anut. Para ekonom neoliberal memandang, pembangunan memang cenderung tumpang tindih dengan pertumbuhan ekonomi, kecenderungan ini sejalan dengan pandangan mereka yang meletakkan pertumbuhan ekonomi di atas pemerataan. Ungkapan populer mereka, “Jika tidak ada pertumbuhan, apa yang mau diratakan?”

Diakui atau tidak, dengan paradigma pembangunan seperti itu ekonom neoliberal sesungguhnya dengan sadar menempatkan investasi dan investor di atas berbagai pertimbangan lainnya. Dalam bahasa sederhana, paradigma pembangunan ekonom neoliberal pada dasarnya bertumpu pada semboyan, “investor first, people second.” Kecenderungan inilah antara lain yang dibahasakan melalui ungkapan “bersahabat dengan pasar” yang sangat populer tersebut. Artinya, keputusan-keputusan ekonomi para ekonom neoliberal, mulai dari menyusun kabinet, memilih orientasi kebijakan, dan merumuskan program, pertama-tama harus dilihat dari sudut pengaruhnya terhadap “kepercayaan” para investor. Setiap keputusan ekonomi yang mendapat respon negatif dari para investor, harus segera dihentikan.

Malangnya, sebagai ekonom sekalipun, para ekonom neoliberal cenderung mengabaikan berbagai variabel lainnya yang wajib untuk dipertimbangkan dalam membuat utang luar negeri. Sehubungan dengan tingkat bunga misalnya, para ekonom neoliberal cenderung pura-pura tidak tahu bahwa beban utang luar negeri tidak hanya terbatas sebesar angsuran pokok dan bunganya. Karena dibuat dalam mata uang asing, tidak dapat tidak, pembuatan utang luar negeri harus memperhatikan pula tingkat depresiasi mata uang nasional dan kemungkinan terjadinya gejolak moneter secara internasional. Dengan kata lain, dalam kondisi stabil, tingkat bunga utang luar negeri mungkin lebih murah daripada tingkat bunga pinjaman domestik. Tetapi jika terjadi gejolak moneter seperti yang dialami Indonesia pada tahun 1998, tingkat bunga efektif utang luar negeri dalam denominasi rupiah justru dapat lebih besar dari pada tingkat bunga domestik.

Revrisond Baswir (2003) mengatakan, para ekonom neoliberal juga cenderung mengabaikan kapasitas kelembagaan yang dimiliki sebuah negara dalam mengelola dan memanfaatkan utang. Padahal, sebagai sebuah keputusan yang akan berdampak pada timbulnya kewajiban untuk membayar pokok dan bunganya, pembuatan utang luar negeri harus disertai dengan perhitungan yang cermat mengenai manfaat yang akan diperoleh dari keputusan tersebut. Intinya, kapasitas mengelola dan memanfaatkan utang harus dapat menjamin meningkatnya kemampuan sebuah negara dalam membayar utang. Tetapi para ekonom neoliberal cenderung memandang kapasitas mengelola dan memanfaatkan utang ini sebagai sesuatu yang tidak perlu mendapat perhatian. Sebab itu, walaupun Indonesia terkenal sebagai negara juara korupsi , tidak aneh bila Hadi Soesastro pernah berucap, “Hanya orang bodohlah yang menolak utang luar negeri”

Kita tidak tahu persis siapa sesungguhnya yang bodoh. Yang pasti, jika ketidakstabilan moneter yang menandai sistem keuangan global dan perilaku korup rezim yang berkuasa diabaikan begitu saja oleh para ekonom neoliberal dalam membuat utang luar negeri, menjadi mudah dimengerti jika sebagian besar ekonom neoliberal tidak mengenal konsepsi utang najis (odious debt). Padahal, konsep yang diperkenalkan oleh Alexander Nahum Sack pada tahun 1927 ini sangat penting, artinya dalam menetukan metode penyelesaian beban utang luar negeri yang dipikul Indonesia (Baswir, 2003).

Sack mengemukakan (sebagaimana dikutip dalam Adams, 1991), “if a despiotic incurs a debt not for the needs or in the interrest of the State, but to strengthen its despotic regime, to repress the population that’s fights againts it, etc., this debt is odious for the population of all the State. This debt is not an obligation for the nation; it is a regime’s debt, a personal debt of the power that has incurred it, consequently it falls with the fall of this power.”

Revrisond mengemukakan bahwa konsep utang najis yang diperkenalkan Sack itu tidak datang dari negeri antah berantah, melainkan dibangun berdasarkan preseden sengketa utang-piutang antar negara yang pernah terjadi jauh sebelum ia memperkenalkan konsep tersebut. Sebagaimana dikemukakan Adams, negara pertama yang menerapkan konsep utang najis itu dalah Amerika Serikat (AS), yaitu ketika negara itu mendukung perjuangan kemerdekaan rakyat Cuba dari penjajahan pemerintah Spanyol tahun 1898. Menyusul beralihnya penguasaan Cuba dari Spanyol ke tangan AS, maka pemerintah Spanyol segera mendeklarasikan bergesernya tanggunggjawab untuk melunasi utang luar negeri Cuba yang dibuat semasa pemerintahan pendudukan Spanyol itu kepada AS. Namun secara tegas AS menolak penggeseran tanggungjawab tersebut. Dalam jawabannya kepada pemerintah Spanyol, AS antara lain mengatakan, “They are debts created by the government of Spain, for its own purposes and through its own agents, in whose creation Cuban had no voice.” Sebab itu, AS berpendapat, utang-utang tersebut tidak dapat diperlakukan sebagai utang penduduk Cuba, (dengan demikian) juga tidak bersifat mengikat bagi pemerintah Cuba berikutnya.

Berkaca dari konsepsi yang diperkenalkan Sack tersebut, dapat disaksikan bahwa sesungguhnya terbuka peluang yang sangat lebar bagi pemerintahan Indonesia pasca Soeharto untuk setidak-tidaknya tidak membayar seluruh utang luar negeri yang dibuat semasa rezim Soeharto. Sebagaimana diketahui, rezim Soeharto yang terguling pada tanggal 21 Mei 1998 itu adalah sebuah rezim yang korup dan otoriter.

Semasa berkuasa, rezim Soeharto dengan rajin menciptakan utang yang sesungguhnya menindas rakyat Indonesia. Rezim yang korup tersebut, menyelewengkan sebagian utang luar negeri dengan memasukan ke kantong para pejabat untuk memperkaya diri mereka sendiri dan para kroninya. Dalam taksiran Bank Dunia (World Bank, 1997), volume utang luar negeri yang diselewengkan rezim Soeharto meliputi sekitar 20 – 30 persen dari total utang luar negeri yang dibuat rezim tersebut.

Dengan demikian, karena sebagian utang luar negeri yang dibuat oleh rezim Soeharto tidak dinikmati oleh rakyat, sesungguhnya tidak ada sedikit pun alasan bagi setiap pemerintahan Indonesia Pasca Soeharto untuk mensosialisasikan dampak beban utang najis tersebut kepada rakyat banyak. Sebaliknya, adalah kewajiban setiap pemerintahan yang memihak kepada rakyat untuk meminta pertanggungjawaban para kreditur atas kesalahan mereka menyalurkan utang-utang itu. Caranya tentu bukan dengan meminta penjadualan ulang (debt reschedulling), melainkan dengan meminta pemotongan utang (debt reduction).

PEMBANGUNAN TANPA UTANG

Bagi bangsa Indonesia, pernyataan kemerdekaan 1945 adalah suatu ”Manifesto Politik”. Dari situ kita bertekad ”berdaulat di dalam kehidupan politik, berdikari di dalam kehidupan ekonomi dan berkepribadian di dalam kehidupan budaya”. Namun, dalam perjalanan sejarah nasional kita, tekad politik sering mengendor atau bahkan dikorbankan (Swasono & Sritua Arief, 1999).

Seperti halnya Indonesia, negara-negara berkembang non-komunis pada umumnya, belum terlepas dari jebakan sejarah masa lampaunya. Mereka masih menyandang ciri-ciri sebagai berikut: (1) Masa lalunya berada dalam kekuasaan kolonialisme dan feodalisme. (2) Setelah mencapai kemerdekaan politis, negara-negara ini kembali berada dalam kekuasaan kolonialisme dan feodalisme dalam bentuk barunya yaitu neocolonialism dan neofeodalism.

Kedua bentuk kolonialisme dan feodalisme baru ini merevitalisasi basic-instinct yang dikandungnya masing-masing, yaitu secara permanen mengidap niat eksploitatif (conquer, control and exploit), dengan cara lebih halus dan canggih. Basic-instinct itu harus kita waspadai dengan baik, demikian pula terhadap Indonesia.

Sri Edi Swasono dan Sritua Arief (1999) mengemukakan bahwa, Penguasaan surplus ekonomi oleh pihak asing dan kompradornya di Indonesia terhadap strata bawah dalam struktur sosial dan konstelasi ekonomi, bukanlah sesuatu yang mengada-ada. ”Kolonialisme baru” yang bertopeng globalisasi dan globalisme dengan turbo-kapitalis asing sebagai aktor utama merupakan suatu kenyataan hidup (a living reality). Ini terjadi melalui proses pengembangan industri, baik industri substitusi impor maupun industri promosi ekspor. Indonesia kembali menjadi tempat yang empuk bagi penghisapan surplus ekonomi oleh pihak asing. Pasar bebas menjadi berhala baru yang secara absurd dianggap sebagai pendekar omniscient dan omnipotent, padahal pasar bebas hanyalah sekadar instrumen ekonomi kaum globalis untuk memanfaatkan kelemahan struktural dalam perekonomian negara-negara berkembang.

Ciri-ciri bentuk sumber dan pemakaian modal asing (investasi asing plus utang luar negeri) ini dapat dinyatakan sebagai berikut (Swasono & Sritua Arief, 1999):

1. Perkiraan berjalan dalam neraca pembayaran (disebabkan posisi yang defisit) jelas tidak memberikan sumbangan terhadap pemupukan cadangan devisa.

2. Akibatnya, cadangan devisa tidak seluruhnya merupakan komponen cadangan yang bebas (free reserve) sehingga terpaksa harus ditambah dengan komponen pinjaman (borrowed reserved) yang bisa menjadi dominan.

3. Oleh karena secara konseptual jumlah total neraca pembayaran haruslah selalu dalam posisi keseimbangan, ini bermakna penambahan cadangan devisa akan berbentuk pinjaman luar negeri. Dan pinjaman luar negeri ini ditimbulkan oleh pelarian modal.

Jumlah utang luar negeri Indonesia tetap terus bertambah dari tahun ke tahun. Indonesia saat ini mengalami situasi apa yang disebut Fisher Paradox dalam hubungannya dengan utang luar negerinya, yaitu situasi semakin banyak cicilan utang luar negeri dilakukan semakin besar akumulasi utang luar negerinya. Ini disebabkan cicilan plus bunga utang luar negeri secara substansial dibiayai oleh utang baru. Oleh karena nilai cicilan plus bunga utang luar negeri lebih besar dari nilai utang baru, maka terjadilah apa yang disebut net transfer sumber-sumber keuangan dari Indonesia ke pihak-pihak kreditor asing. Situasi Fisher Paradox dapat ditunjukkan misalnya dengan membandingkan nilai kumulatif pertambahan utang luar negeri sektor Pemerintah (jangka menengah dan panjang).

Kewaspadaan terhadap utang luar negeri sangat diperlukan seperti yang dikemukakan oleh Krauss (1983) tentang ”Development Without Aid”. Pinjaman luar negeri meningkatkan intervensi-intervensi negara-negara donor maupun negara-negara penerima bantuan, yang merusak prinsip-prinsip ekonomi, dengan mengabaikan keunggulan-keunggulan komparatif di negara-negara penerima bantuan. Lebih lanjut pandangan Krauss ini sejalan dengan banyak pendapat umum bahwa luar negeri tidak terlepas dari ”skenario Barat” untuk mempertahankan negara-negara terbelakang tetap dalam posisi ”status-quo in dependency” (Swasono & Sritua Arief, 1999).

Swasono dan Sritua Arief mengemukakan beberapa butir yang berkaitan dengan utang luar negeri, sebagai berikut: Pertama, utang luar negeri banyak bersifat apa yang disebut project loan, yaitu utang ini adalah dalam bentuk barang dan jasa-jasa dari negara pemberi utang, hal ini mengakibatkan bahwa Indonesia tidak bisa mengetahui nilai sebenarnya dari barang-barang yang diutangkan, demikian juga jasa-jasa yang diberikan. Terjadi suatu perbuatan overpricing atas barang-barang plus jasa-jasa yang diperlukan untuk pinjaman proyek yang dibebankan kepada rakyat Indonesia. Jeffrey Winter memperkirakan 30 persen hingga 33 persen pinjaman proyek dari Bank Dunia merupakan hasil perbuatan yang sengaja meninggikan nilai pinjaman sehingga nilai nominal berada 30 persen hingga 33 persen di atas nilai riilnya.

Kedua, berkaitan dengan komposisi pinjaman. Pinjaman yang diberikan oleh pihak asing, misalnya pinjaman dari Asian Development Bank sebesar US$ 1,5 miliar pada tahun 1998, sebagian besar (yaitu US$ 1,4 miliar) adalah untuk membiayai impor (yaitu barang plus jasa) dan sebanyak US$ 100 juta untuk lainnya. Kondisi yang sama berlaku juga untuk pinjaman dari IMF. Ini bermakna utang yang kita pinjam kembali sebagian besar manfaatnya untuk pihak asing melalui impor yang pada ronde-ronde berikutnya akan memperparah defisit perkiraan berjalan dalan neraca pembayaran.

Ketiga, suatu keadaan di mana makin banyak mencicil utang luar negeri, makin besar akumulasi utang luar negeri yang kita tanggung. Seperti yang telah dikemukakan sebelumnya, ini terjadi oleh karena kita membayar utang lama plus bunganya dengan utang baru. Dan utang baru yang kita terima ini lebih kecil dari utang lama yang dicicil plus bunganya.

Pengertian dialektik hubungan ekonomi antar aktor ekonomi, pemasok utang luar negeri dan investor asing menjadi lebih berkuasa dalam memeras rakyat Indonesia, terutama yang berada di strata bawah dalam masyarakat Indonesia. Jelas ini menunjukkan bahwa Indonesia dan rakyatnya akan kembali menjadi koloni asing. Dan utang luar negeri yang menumpuk telah berubah sifatnya dari perangkap menjadi boomerang yang dapat membuat Indonesia tidak berdaya.

Implikasi kebijaksanaan dari paparan yang dikemukakan di atas adalah, Pertama, pembayaran utang luar negeri pemerintah harus dimintakan untuk diperingan atau dikurangi secara drastis diikuti dengan penjadwalan pembayaran sisanya atau bahkan utang najis tersebut dihapuskan. Kedua, menolak penggunaan dana negara atau dana masyarakat untuk membayar utang-utang perusahaan-perusahaan swasta. Sedangkan untuk mencegah jatuhnya perusahaan-perusahaan swasta ini ke pihak asing, Indonesia sebagai negara berdaulat harus dapat membuat peraturan-peraturan yang restriktif. Ketiga, meninjau kembali sistem pembiayaan pembangunan sehingga ketergantungan kepada pihak asing dapat diminimumkan.

Kondisi di atas harus dilaksanakan atas landasan orientasi kemandirian. Yang dimaksud dengan kemandirian di sini ialah terciptanya situasi di mana suatu negara mempunyai utang luar negeri yang minimum, impor yang minimum dan pendapatan nasional sebagian besar berasal dari aktor-aktor ekonomi dalam negeri dan dialirkan kembali ke dalam negeri.

Daya-beli rakyat di dalam negeri harus menjadi dasar pertumbuhan ekonomi. Ini bermakna bahwa strategi pembangunan pertumbuhan melalui pemerataan atau pertumbuhan dengan pemerataan yang berorientasi ke dalam negeri. Bung Hatta memberikan patokan-patokan bagi utang luar negeri, yaitu bahwa setiap utang luar negeri harus secara langsung dikaitkan dengan semangat self-help dan self-reliance, di samping bunga harus rendah (Swasono & Sritua Arief, 1999).

Maksud dari pembangunan ekonomi tanpa utang adalah pembangunan yang berprinsip kemandirian nasional, tidak harus diartikan secara harfiah utang yang sama sekali nol. Pembangunan tanpa utang lebih merupakan proses perubahan substansial untuk melepaskan keterjebakan utang, dari dependensi menuju self-sufficiency dan independensi.

STRATEGI KEDEPAN: OPTIMALISASI MANAJEMEN UTANG

Drajat Wibowo (2003) mengemukakan bahwa utang luar negeri pemerintah (public foreign debt) menjadi salah satu sumber ancaman bagi stabilitas ekonomi makro kita, baik melalui tekanan defisit fiskal, ketimpangan distribusi sosial dalam APBN maupun tekanan atas cadangan devisa. Sayangnya, manajemen utang Indonesia tetap tidak berubah. Keberhasilan meyakinkan kreditor untuk mengucurkan ataupun menjadwal-ulangkan utang seolah-olah menjadi tolok ukur “keberhasilan” tim ekonomi. Tidak ada upaya total untuk mengurangi tingkat utang (debt stock). Padahal, tingkat utang yang terlalu besar adalah pertanda negeri ini mempunyai beban yang berat di masa mendatang.

Persoalan mendasar yang perlu dijawab adalah, apakah upaya yang harus ditempuh agar manajemen utang luar negeri pemerintah bisa lebih optimal? Optimal di sini dilihat dari tiga tolok ukur utama. Pertama adalah dari sisi tingkat utang. Tolok ukurnya, apakah tingkat utang sudah dikurangi sedemikian rupa, sehingga utang luar negeri Indonesia menjadi lebih terkendali (sustainable)?. Kedua, dari sisi distribusi manfaat dan biaya ekonomi APBN. Maksudnya, apakah tingkat utang dan term pembayarannya sudah diupayakan sedemikian rupa sehingga beban pembayaran utang (debt service) tidak menimbulkan ketimpangan distribusi sosial dalam APBN?. Ketiga, dari sisi efektifitas pemanfaatan utang. Artinya, apakah utang luar negeri memang benar-benar dimanfaatkan untuk pembangunan sektor-sektor yang mempunyai multiplier output, pendapatan dan kesempatan kerja yang terbesar? Dan, apakah kebocoran utang sudah ditekan semaksimal mungkin?

Untuk mengkaji ketiga butir di atas secara obyektif, Drajad Wibowo menyuguhkan fakta-fakta berikut. Pertama, pembayaran utang luar negeri pemerintah ternyata memakan porsi yang besar dari APBN. Pada tahun 2000 misalnya, sekitar 15,4% penerimaan dalam negeri pemerintah dipakai untuk membayar pokok dan bunga utang luar negeri, setelah dikurangi dengan nilai utang yang dijadwal ulang. Pada periode 2001-2003, rasio ini tidak mengalami penurunan yang signifikan, berkisar 13-15%. Sementara itu, sebagai porsi dari total penerimaan pajak penghasilan (PPh) dan pajak pertambahan nilai (PPN), foreign debt service tetap berada pada level 20-26%., atau sekitar 1/5 hingga ¼ dari PPh dan PPN. Perlu dicatat, sejak 2003 semakin banyak utang-utang yang dijadwal ulang melalui Paris Club 1 (September 1998) dan Paris Club 2 (April 2000) yang habis masa jeda bayar utangnya (grace period). Pada tahun 2005 nanti, utang yang dijadwal ulang melalui Paris Club 3 juga mulai habis masa grace period-nya. Konsekwensinya, beban pembayaran pokok utang pada tahun-tahun mendatang akan meningkat. Dengan demikian, tanpa perubahan manajemen utang luar negeri secara radikal, sulit mengharapkan rasio di atas akan membaik secara signifikan.

Kedua, karena besarnya utang dalam negeri. Di masa mendatang kemampuan pemerintah membayar utang-utangnya cenderung menurun, atau pemerintah semakin tergantung kepada penjadwalan ulang melalui Paris Club. Karena pemerintah mengandalkan penjadwalan ulang terus menerus, maka tampaknya akan terus dirasakan Indonesia hingga beberapa tahun mendatang. Bahkan dengan reprofiling, kondisi di atas akan terjadi hingga tahun 2018. Ini berarti, ketimpangan distribusi sosial dalam APBN akan terus dialami Indonesia hingga 15 tahun ke depan. Kesalahan manajemen utang pada masa sekarang membuat dua generasi bangsa Indonesia harus menanggungnya.

Ketiga, tingkat utang luar negeri jangka panjang Indonesia ternyata sudah melampaui batas aman. Angka psikologis aman adalah 30-40% PDB. Sebelum krisis, tahun 1996 kondisi kita sudah buruk (57%), lalu naik menjadi 113%, dan turun menjadi sekitar 71% pada tahun 2002. Keempat, Indonesia perlu waktu puluhan tahun untuk melunasi utang luar negeri pemerintahnya. Kelima, utang luar negeri pemerintah memakan porsi yang besar dari cadangan devisa. Setiap tahun, tanpa penjadwalan ulang, utang luar negeri pemerintah yang jatuh tempo mencapai sekitar US$­­ 4-5 milyar. Ditambah dengan beban utang swasta, total kewajiban luar negeri jangka pendek Indonesia diperkirakan US$­­ 7-9 milyar per tahun. Ini setara dengan 1/3 – 1/4 cadangan devisa Indonesia. Akibatnya, terdapat potensi tekanan permintaan valas yang cukup kuat. Fakta ini tentu membuat rentan stabilitas makro Indonesia.

Keenam, selama 1995-97 (sebelum krisis), sebenarnya utang luar negeri sudah menjadi net capital drain out. Artinya, nilai utang yang diterima sudah di bawah pembayaran pokok dan bunganya. Ini tercermin dari negatifnya lalu lintas modal publik sebesar USD 200-800 juta/ tahun.

Jadi, tingkat utang luar negeri pemerintah Indonesia memang sudah pada tingkat yang sulit dikelola. Lalu apakah strategi penjadwalan ulang cukup memadai untuk mengatasinya? Jelas tidak. Penjadwalan ulang hanya memindahkan persoalan ke waktu yang lebih lama. Tapi bebannya tetap saja sama. Sebagai misal, Jepang setuju menjadwal ulang utang senilai US$­­ 2.8 milyar, hingga setidaknya tahun 2016. Padahal, selama 2016-2018 terdapat beban utang dalam negeri sekitar Rp 140 triliun/tahun. Jelas ini membuat beban hutang APBN tahun tersebut akan membengkak. Oleh sebab itu, selain penjadwalan ulang, diperlukan strategi lain yang lebih radikal agar manajemen utang luar negeri pemerintah bisa lebih optimal.

Secara teoretis, ekonomi makro klasik mengenal konsep yang disebut Ricardian Equivalence (RE). Premis dasarnya, utang pemerintah bersifat netral, tidak mempunyai efek terhadap suku bunga, investasi, perdagangan, inflasi dan Produk Domestik Bruto (PDB). Konsekwensinya, tidak terdapat efek redistribusi pendapatan. Ini memunculkan pameo “there is no burden of the national debt” (Wibowo, 2003).

Dalam konteks utang luar negeri, teori ini berpandangan, kalau pembangunan tidak dibiayai dengan utang luar negeri, maka sumber dana diambil dari dalam negeri. Artinya, masyarakat harus membayar pajak yang lebih tinggi, sehingga pendapatan disposibel merosot. Akibatnya, konsumsi domestik berkurang. Karena konsumsi menyumbang 50-70% pertumbuhan, maka pertumbuhan pun terhambat.

Dalam manajemen klasik, tolok ukur yang dipakai pun klasik, yaitu debt ratio. Intinya, jika debt ratio terlalu tinggi, maka utang lama dijadwal ulang. Tapi untuk menutup defisit fiskal, dibuat utang baru lewat forum CGI. Prakondisinya, stabilitas makro harus dijamin. Manajemen utang klasik sebenarnya tidak sepenuhnya salah. Yang salah adalah, fokus yang berlebihan terhadap komponen-komponen manajemen utang klasik tersebut, tanpa memperhatikan efek distribusi sosialnya. Ini diperburuk oleh kecenderungan pendukungnya untuk menafikan alternatif lain, yang dianggap seolah-olah “tidak mempunyai landasan teori”.

Di sinilah letak kesalahan utamanya. Fanatisme terhadap manajemen utang klasik membutakan pundukungnya terhadap kreatifitas alternatif. Padahal, kreatifitas tersebut bukannya tanpa preseden empirik, karena bentuk dasar dari kreatifitas itu sudah pernah diterapkan di negara lain dan di dalam kasus utang swasta. Fanatisme di atas juga membuat pendukungnya mempunyai spektrum yang sempit dalam renegosiasi utang dengan para kreditor. Ini karena mereka hanya mengandalkan argumen- argumen teknis ekonomis saja. Padahal dalam praktek, negara-negara yang memperoleh keringanan utang luar negeri yang sangat besar justru mereka yang menggunakan argumen geopolitik dan strategik.

Dengan argumen di atas, agar manajemen utang luar negeri pemerintah lebih optimal, beberapa butir berikut perlu dilakukan (Wibowo, 2003):

1. Indikator Tambahan

Manajemen klasik biasanya menggunakan rasio dari outstanding utang terhadap Produk Domestik Bruto (PDB), atau debt ratio, sebagai indikator utamanya. Ini berlaku bagi utang jangka pendek, jangka panjang, domestik maupun luar negeri. Untuk peubah “kemampuan membayar utang”, dipakai debt service ratio yang membandingkan kewajiban pembayaran utang, baik pokok dan bunganya, dengan penerimaan ekspor.

Pendekatan di atas mengabaikan fakta bahwa pembayaran utang pemerintah mempunyai konsekwensi keadilan sosial, baik antar kelompok masyarakat dalam satu generasi (intra-generational equity) maupun antar generasi sekarang dengan generasi mendatang (inter- generational equity). Setiap Rupiah yang dialokasikan untuk membayar pokok dan bunga utang mempunyai biaya oportunitas sosial (social opportunity costs). Ini karena setiap Rupiah tersebut bisa direalokasikan untuk program padat karya, kesehatan, pendidikan, investasi infrastruktur, pengurangan pajak dan berbagai alternatif pos penerimaan dan pengeluaran fiskal lainnya. Trade off atau efek distribusi dari pembayaran utang ini sama sekali diabaikan.

Oleh sebab itu, sejak Desember 2001 mulai menggunakan sebuah indikator tambahan, yaitu rasio antara kewajiban pembayaran pokok dan bunga utang (debt services) terhadap penerimaan pajak atau penerimaan APBN. Ini merupakan debt service ratio to fiscal revenues (DSRFR). Kalau rasio ini dibandingkan dengan proprosi pos penerimaan dan/atau pengeluaran fiskal lainnya, maka diperoleh gambaran mengenai seberapa terakomodasinya aspek keadilan sosial dalam manajemen utang. Untuk kasus Indonesia, rasio ini juga semakin menunjukkan perlunya reorientasi manajemen utang pemerintah, dengan re-fokus kepada pengurangan debt stock, bukan pengalihan utang ke generasi mendatang dan/atau penambahan utang baru. Ini juga membawa konsekwensi tambahan, yaitu utang baru seyognyanya tidak digunakan untuk sisi konsumsi dalam APBN. Tapi justru lebih difokuskan untuk pembangunan infrastruktur seperti listrik, jalan dan komunikasi.

2. Pengurangan Pokok Utang

Beberapa langkah yang bisa dilakukan adalah:

a. Penghapusan utang melalui kombinasi rekayasa keuangan dan renegosiasi komersial dengan kreditor.

Salah satu cara yang bisa dipakai adalah melalui berbagai bentuk rekayasa keuangan seperti debt to equity swap. Sebagai contoh, sebuah perusahaan asing akan menanam modal senilai US$­­ 70 juta. Melalui renegosiasi komersial, utang pemerintah bisa diperdagangkan di pasar sekunder dengan diskon, katakanlah, 30%. Broker perusahaan tersebut akan membeli utang pemerintah senilai US$­­ 100 juta dengan harga US$­­ 70 juta (diskon 30%). Pemerintah setuju membayar Rupiah senilai, katakanlah, US$­­ 80 juta, kepada perusahaan. Bisa juga hanya senilai US$­­ 70 juta, tapi dikompensasi dengan kemudahan pajak.

Hasilnya, utang senilai US$­­ 100 juta terbayar, FDI masuk senilai US$­­ 70-80 juta, sementara utang pemerintah terhapus 20-30%. Memang ada resiko inflatoir, terutama kalau dana pemerintah diperoleh dari pencetakan uang. Makanya, kita perlu BI yang independen sehingga hal ini tidak terjadi.

Solusi di atas memang perlu renegosiasi yang ruwet. Tapi, ada baiknya kita belajar dari kriris utang Meksiko Agustus 1982. Solusi awal yang diusulkan mirip dengan strategi IMF di Indonesia. Yaitu, percepatan pertumbuhan ekonomi melalui penyesuaian struktural dan reformasi ekonomi. Kue PDB yang membesar diharapkan menurunkan rasio utang/PDB, sehingga debitor lebih layak kredit dan bisa memperoleh kucuran utang lagi. Konsep yang dikenal dengan “Rencana Baker 1985″ ini gagal total karena gagalnya reformasi ekonomi, serta adanya time lag antara reformasi dengan pertumbuhan PDB. Rencana Baker diganti dengan “Rencana Brady”, di mana kreditor AS dapat menghapus utang, ditukar obligasi Brady. Teknik swap ini membuat Meksiko bisa menghapus utang US$­­ 29,4 milyar, dan menghemat pembayaran utang US$­­ 3,8 milyar per tahun. Tentunya, selain dengan obligasi, utang bisa ditukar dengan ekuitas, likuiditas mata uang domestik, atau konservasi sumber daya alam (debt-for-nature swap). Konversi utang menjadi ekuitas bisa dilakukan dalam kerangka privatisasi, sehingga diperoleh sinergi yang mampu mendongkrak harga pasar.

Salah satu usulan Tim Independen tentang Obligasi Rekap adalah tukar guling antara utang luar negeri dengan obligasi rekap. Dalam kasus ini, utang luar negeri tetap tidak berkurang, hanya difokuskan pada pembangunan infrastruktur. Namun, pemerintah memperoleh keuntungan berupa berkurangnya public domestic debt stocks.

b. Pengurangan debt stock melalui arbitrase internasional

Solusi ini memerlukan sinerji dan pembangunan jaringan yang kuat dengan NGOs di negara-negara maju. Ide dasarnya, pihak kreditor multilateral (Bank Dunia dll) dan bilateral ikut bertanggungjawab atas kegagalan mereka menjamin tercapainya good governance dalam manajemen utang para debitor. Sehingga, muncullah wacana mengenai utang najis (odious debt), di mana kreditor memberikan kemudahan dan hair cut untuk mengkompensasi utang najis tersebut.

Kalangan NGOs dalam dan luar negeri sangat antusias dengan alternatif ini. Walaupun belum ada preseden yang signifikan, tidak ada salahnya negara-negara debitor seperti Indonesia mencoba alternatif ini.

c. Negosiasi utang luar negeri pemerintah pada level geopolitik dan strategik

Pemerintah dan Bank Dunia mengklaim, Indonesia memperoleh terms yang semakin baik dalam Paris Club (PC) 3, dibandingkan PC1. Masa jatuh tempo misalnya, naik dari 11 tahun ke 18 tahun untuk utang non-ODA. Masa tenggang (grace period) naik dari 5 tahun ke 10 tahun untuk ODA, dan ada penjadwalan ulang terhadap bunga.

Namun, berdasarkan laporan European Network on Debt and Development (EURODAD), terms yang diperoleh Indonesia lebih jelek dari negara lain. Indonesia hanya diberikan Houston Term. Padahal kalau memperoleh Naples Term, Indonesia bisa meminta pengampunan hingga 67% dari total utang non-ODA. Untuk utang ODA, bahkan bisa memperoleh masa tenggang 16 tahun, dengan tingkat bunga yang didiskon selama 40 tahun.

Sebagai bandingan, Pakistan memperoleh pemotongan 30% dari net present value (NPV) utang ODA dan non-ODA. Sisa utang ODA dijadwal ulang 38 tahun, dengan masa tenggang 15 tahun. Yugoslavia memperoleh potongan 66,7% dari NPV utangnya, sementara Polandia dikurangi 50% dari total utang.

Kenapa demikian? Alasan utamanya, Indonesia terjebak dalam argumen teknis ekonomis, sementara negara-negara di atas menggunakan argumen geopolitik dan strategik. Jadi, kita harus mengubah strategi negosiasi utang, dengan memanfaatkan berbagai faktor non-teknis ekonomis.

d. Renegosiasi bilateral, terutama dengan Jepang

Sekitar 1/3 dari debt outstanding Indonesia adalah dengan Jepang. Kepentingan strategik Jepang, baik dalam membendung ambisi geopolitik China, dalam restrukturisasi multinasionalnya hingga keinginan menahan serbuan produk China ke pasar domestik Indonesia, merupakan potensi negosiasi. Jepang bahkan berpotensi untuk berperan seperti AS terhadap Meksiko kalau skema serupa Brady Bonds diterapkan bagi Indonesia.

Kesalahan Indonesia adalah belum apa-apa sudah meminta hair cut. Ini dilakukan tanpa terlebih dulu mengembangkan skema-skema rekayasa keuangan yang mengkombinasikan berbagai bentuk swap dengan kepentingan geopolitik, strategik, dan ekonomi Jepang di kawasan Asia Tenggara. Padahal, kita semestinya bisa mendesain skema penyelesaian utang bilateral yang dikaitkan dengan, katakanlah, insentif investasi dan pasar bagi multinasional Jepang relatif terhadap China.

3. Pengendalian debt service sebagai rasio penerimaan Negara.

Dalam era globalisasi saat ini, tidak sedikit negara yang berlindung di balik Undang-Undang dalam negeri untuk melindungi kepentingannya. Sebagai misal, AS tidak jarang mengancam penggunaan Undang-Undang yang dikenal sebagai Super 301 untuk membatasi impor dari negara-negara yang dianggap merugikan kepentingan AS. UU Bioterorisme adalah contoh yang lain. Negara-negara Eropa juga sering berlindung di balik Undang-Undang tentang lingkungan, misalnya tentang produk transgenetik, untuk memproteksi produk-produk pertaniannya. Dengan tingkat utang yang sangat tinggi, sementara di lain pihak terdapat pasar domestik yang sangat besar, tingkat upah yang kompetitif dan sumber daya alam yang besar, Indonesia sebenarnya memiliki potensi posisi tawar yang tinggi. Tingkat utang yang terlalu besar membuat credit exposure dan default risks kreditor utama Indonesia sangat tinggi. Ini sangat relevan bagi Jepang, yang merupakan kreditor terbesar Indonesia dengan tingkat piutang USD 45 milyar, dan kepentingan ekonomi regional yang besar. Pemberlakuan batas maksimum bagi pembayaran utang pemerintah, terutama hutang luar negeri, jelas akan membuat sumber daya dan dana yang tersedia bagi perekonomian domestik makin besar. Pengelolaan dana tersebut harus dilakukan dengan transparansi maksimum, dan diawasi oleh sebuah Forum Multi-Stakeholder yang melibatkan publik secara luas. Dana tersebut bisa tetap menjadi bagian dari APBN, atau dimasukkan ke dalam sebuah Trust Fund, yang tidak boleh digunakan untuk berinvestasi di pasar modal dan pasar uang.

Ide alternatif di atas bukannya tanpa resiko dan potensi dampak negatif. Komunikasi dan negosiasi intensif dengan kreditor utama, khususnya Jepang, diharapkan dapat memperkecil resiko dan dampak negatif tersebut. Karena itu, pemerintah perlu lebih pro-aktif dalam melakukan negosiasi ekonomi, tapi dengan tujuan yang berbeda dengan pada masa lalu. Di masa lalu, tujuannya adalah memperoleh utang baru. Dengan Undang-Undang ini, tujuannya adalah membatasi pembayaran utang, sehingga utang baru dari CGI mungkin tidak dibutuhkan lagi.

Hal ini merupakan tantangan bagi pemerintahan baru untuk menekan lembaga donor seperti IMF bukan sekedar meminta maaf, tetapi harus membantu Indonesia dalam melakukan negosiasi agar memperoleh keringanan pembayaran utang luar negeri, terhadap Jepang misalnya.


PENUTUP

Permasalah utang luar negeri merupakan persoalan serius. Jeratan utang telah menghancurkan-leburkan negeri ini dan menjadikan rakyat semakin miskin. Pembahasan utang luar negeri ini dilakukan dengan mengaitkan dimensi utang yang sudah menjadi jebakan (debt trap”) dalam kaitannya dengan anggaran publik dan ekonomi rakyat yang lebih luas. Utang yang besar telah menjadi beban anggaran, yang pada gilirannya menjadi beban rakyat.

Utang luar negeri menjadi ancaman bagi stabilitas ekonomi Indonesia, baik melalui tekanan defisit fiskal, ketimpangan distribusi sosial dalam APBN maupun tekanan atas cadangan devisa. Tingkat utang yang terlalu besar adalah pertanda negeri ini mempunyai beban yang berat di masa mendatang.

Pemerintah wajib mengupayakan agar manajemen utang luar negeri bisa lebih optimal, yang dapat dilihat dari tiga tolok ukur utama. Pertama, adalah dari sisi tingkat utang. Kedua, dari sisi distribusi manfaat dan biaya ekonomi APBN. Ketiga, dari sisi efektifitas pemanfaatan utang.

Alternatif seperti yang diajukan di atas sebenarnya masih bisa dikembangkan dengan berbagai variasi. Sayangnya, Undang-Undang Keuangan Negara yang disetujui DPR menggunakan paradigma klasik dalam manajemen utang. Di sini, indikator yang digunakan hanya debt ratio yang dibatasi 60% PDB. Padahal, Undang-Undang ini semestinya bisa memasukkan pembatasan debt service sebesar masing-masing 10% penerimaan negara untuk utang luar dan dalam negeri.

Akhirul Kalam, jika bangsa ini mau berubah, maka memunculkan kreatifitas alternatif dengan berbagai strategi brilian-radikal adalah sebuah keniscayaan. Pertanyaan kemudian, apakah pemerintahan baru berani mengambil langkah tersebut? Mungkin itulah yang kita tunggu. Wallahu a’lam [ ]

DAFTAR PUSTAKA

Adams, Patricia. 1991. Odious Debt: Loose Lending, Corruption, and the Third World’s Environmental Legacy. Eartscan: Canada Chomsky, Noam. 2000. Jubilee 2000. htpp://www.zmag.org/

Didik J. Rachbini, Ekonomi Politk Utang, 2000

Didik J. Rachbini, Utang Luar Negeri dan Ekonomi Rakyat, artikel, www.ekonomirakyat.org, 2004

Drajat Wibowo, Optimalisasi Manajemen Utang Luar Negeri Pemerintah, makalah, 2003.

Goerge, Susan. 1999. A Short History of Neoliberalism: Twenty Years of Elites Economics and Emerging Opportunities For Structural Change, http://www.millenium-round.org/

Sri Edi Swasono & Sritua Arief, Pembangunan Tanpa Utang: Utang Luar Negeri dan Ekonomi Indonesia, Republika, 15 Desember 1999

Transparency International. 2001. Corruption Perception Index 2001. http://www.transparency.org/

Umar Said A., Paris Utang Najis Sebagai Alat Pendidikan Bangsa, detakanalisis.com, 20 April 2002

www.eramuslim.com, Politik Utang Indonesia: Politik Tambal Sulam, 13 Desember 2003

http://www.walhi.or.id, Persoalan Utang Luar Negeri Merupakan Persoalan Utama Bangsa Indonesia, 2004.

World Bank. 1997. Memoranda on Corruption in Indonesia: Confidential World Bank Indonesia Resident Staff Views Regarding the Problem of “Leakage.” http://www.parliament.uk/

*Jurnal Equilibrium, September–Desember 2004

**Dosen/Peneliti STIE Ahmad Dahlan Jakarta

www.sutiabudi.co.cc

Para pembaca yang budiman,

mari singgah di rumah saya,

Pena Digital “Sutia Budi”

http://www.sutiabudi.co.cc

KAUM MUDA DAN ISU PERUBAHAN DUNIA

KAUM MUDA DAN ISU PERUBAHAN DUNIA

Sutia Budi*

Pendahuluan

Perubahan dunia begitu cepat. Seluruh sendi kehidupan tak luput dari perubahan dan pengaruh global. Seorang ahli, Peter Senge (1994) menyatakan bahwa ke depan terjadi perubahan dari detail complexity menjadi dynamic complexity yang membuat interpolasi menjadi sulit. Perubahan-perubahan terjadi sangat mendadak dan tidak menentu.

Walau pascaperang dingin belum nampak bangunan politik dan ekonomi yang jelas dan pengaruh Amerika Serikat (USA) diindikasikan mulai luntur, tetapi pengaruh USA masih menggejala di beberapa belahan dunia. Di pihak lain, terlihat adanya kecenderungan munculnya kekuatan baru di kawasan Eropa dan Asia. Kawasan Asia Selatan, Asia Timur, Amerika Latin, dan Uni Eropa telah memainkan peranan politik dan ekonomi yang sangat penting.

Dalam isu lingkungan, dunia telah berubah dahsyat. Laporan terbaru Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) menyebutkan bahwa negara-negara berkembang akan terkena dampak buruk perubahan iklim karena keterbatasan sumber daya yang ada dalam melakukan adaptasi. Sekitar 130 juta orang di kawasan Asia diperkirakan akan mengalami kekurangan air dan kekeringan tahun 2050. Peristiwa yang sama akan menimpa sekitar 1,8 miliar penduduk Afrika pada tahun 2080.

Perubahan iklim telah melanda dunia dan sesungguhnya tidak satu pun negara yang luput dari dampaknya. Negara besar seperti USA, Jepang, Australia, dan China adalah penyumbang besar efek rumah kaca yang menyebabkan pemanasan global mungkin sudah siap mengatasi dampaknya, sementara kawasan yang paling tidak siap menghadapi dampak tersebut adalah Asia-Afrika. Negara-negara Asia-Afrika yang kebanyakan tergolong negara berkembang tidak siap dengan perubahan tersebut dikarenakan oleh keterbatasan dana, teknologi, dan sumber daya manusia. Pemanasan global disinyalir sebagai gagalnya model pembangunan negara-negara di dunia saat ini. Hampir semua negara terkonsentrasi pada pembangunan ekonomi dan di sisi lain meninggalkan paradigma pembangunan yang berorientasi pada keselamatan rakyatnya. Demikian halnya yang terjadi di negara kita, Indonesia.

Tantangan Indonesia

Indonesia yang merupakan bagian dari Asia, siap ataupun tidak, tetap akan menerima dampak dari isu perubahan tersebut di atas. Beban negeri ini memang terlampau besar, mulai dihadapkan pada kenyataan tidak menentunya struktur politik internasional, tata ekonomi dunia, dampak perubahan iklim yang kian menakutkan, serta isu-isu dalam negeri yang tak kalah beratnya. Kemiskinan, pengangguran, bencana alam, serta pertahanan negara (fisik dan non-fisik) yang semakin rapuh merupakan bagian kecil dari ancaman yang menghadang.

Belum lagi beban ekonomi, terutama utang luar negeri dan utang domestik yang kian membumbung tinggi. Lalu bagaimana dengan posisi dan peranan kaum muda Indonesia dalam menanggapi tantangan tersebut?. Nampaknya hal ini menarik untuk diperbincangkan.

Peranan Kaum Muda?

Kaum muda merupakan aset bangsa, agen perubahan sosial (agent social of change), dan pemegang kebijakan masa depan. Kaum muda Indonesia ditantang oleh kenyataan yang melanda negerinya sendiri untuk mengembangkan aksi-kongkrit dalam bentuk lain dari sekadar gerakan parlemen jalanan.

Generasi Muda sebagai pewaris, penerus cita-cita perjuangan bangsa dan sebagai sumber insani bagi pembangunan nasional, ibarat mata rantai yang tergerai panjang. Posisi generasi muda dalam masyarakat menempati mata rantai yang paling sentral dalam artian bahwa, pemuda berperan sebagai pelestari nilai budaya, kejuangan, pelopor dan perintis pembaruan melalui karsa, karya dan dedikasi. Selain itu pemuda juga mempunyai peran dalam menggerakkan pembangunan sekaligus menjadi pelaku aktif dalam proses pembangunan nasional serta berperan dalam memperkokoh Persatuan dan Kesatuan Bangsa (Bambang Murgiyanto, 2003).

Dalam menanggapi perubahan, kaum muda sebagai calon pemegang tampuk kepemimpinan juga mesti memperhatikan pendapat Rossabeth Moss Kanter (1994) yang mengemukakan bahwa masa depan akan didominasi oleh nilai-nilai dan pemikiran cosmopolitan, dan karenanya setiap pelakunya, termasuk pelaku bisnis dan politik dituntut memiliki 4 C, yaitu concept, competence, connection, dan confidence.

Kaum muda dituntut untuk menyiapkan dirinya dengan segenap kemampuan. Kemampuan konsep yang dicerminkan oleh intelektualitas dan kemampuan riset, kompetensi di berbagai bidang (life skills and technical skills), kemampuan membangun jejaring (nasional dan internasional), serta kepercayaan diri untuk memimpin perubahan.

Kaum muda juga harus mampu berperan menjadi inspirator, inisiator, motivator dan organisator menuju perubahan. Sedikitnya ada empat tanggung jawab menurut Elwin Tobing (2004) yang harus diemban oleh siapapun yang mengklaim dirinya akan menjadi pemimpin nasional. Pertama, meneruskan komitmen terhadap perjuangan moral. Kedua, melanjutkan dan meningkatkan kualitas reformasi, karena pengertian reformasi sudah mengalami berbagai penyimpangan. Ketiga, mewujudkan kegemilangan masa depan atas masa lalu. Masa lalu bangsa ini ditandai dengan mismanagement sumberdaya alam dan manusia. Keempat, mewujudkan kemenangan nurani rakyat. Selama beberapa dekade, rakyat telah menyaksikan banyak individu yang melakukan penyimpangan baik di bidang ekonomi, politik dan hukum.

Selain kemampuan dan tanggung jawab di atas, kaum muda juga harus mampu menyiapkan dan mengembangkan potensi yang ada pada dirinya. Paling tidak terdapat empat bentuk kemampuan yang harus dimiliki dalam rangka menjawab tantangan global.

Pertama, kemampuan meneliti (riset). Penelitian bermula dari adanya masalah. Kaum muda Indonesia tentu sangat menyadari bahwa masalah negeri ini demikian kompleks dan seperti benang kusut. Oleh karenanya kaum muda ditantang untuk mengurai dan memecahkan masalah-masalah sesuai dengan disiplin ilmu dan kemampuan yang dimilikinya. Riset akan membuahkan imajinasi, lalu bergerak menjadi kreasi. Selanjutnya kreasi akan mendorong produksi, kemudian melahirkan industri, dan pada pada akhirnya gebrakan industri akan menciptakan generasi yang mandiri. Dengan demikian, jika generasi muda Indonesia memimpikan kemandirian, maka gerakan riset merupakan sebuah keniscayaan.

Kedua, kemampuan advokasi. Semua menyadari bahwa kondisi masyarakat saat ini sungguh memprihatinkan. Kemiskinan, penganguran, serta merebaknya patologi sosial masyarakat merupakan fakta keseharian kita. Gerakan pemberdayaan bergaya konvensional nampaknya sulit untuk dijadikan penawar. Kaum muda semestinya memahami tentang gerakan advokasi-pemberdayaan yang komprehensif. Harus diakui bahwa potret kaum muda yang terlihat saat ini baru mampu melakukan advokasi parsial. Gerakan pemberdayaan yang dilakukan pun tidak dibangun di atas kemandirian kaum muda itu sendiri. Kemampuan advokasi perlu dibangun, dipahami dan dilakukan, serta mencari terobosan gerakan baru dalam upaya menjawab tantangan dan perubahan.

Ketiga, kemampuan memproduksi. Pengertian memproduksi tidak lantas identik dengan kegiatan produksi secara besar-besaran (masif), akan tetapi dalam skala sekecil apapun. Kaum muda dituntut untuk mengembangkan kreasi-kreasi alternatif yang dapat mendorong produksi, bukan lagi budaya photo copy.

Keempat, kemampuan publikasi. Jika kegiatan riset telah menjadi budaya, advokasi menjadi menu sehari-hari, dan produksi menjadi aksi, maka kemampuan berikutnya adalah kemampuan mengkomunikasikan gerakan kemandirian tersebut melalui publikasi massa. Banyak media yang dapat dipergunakan, cetak, elektronik, dan media lain yang dibuatnya sendiri pun bisa dijadikan alat pencerahan bagi rakyat dalam menjawab perubahan dan tantangan global.

Penutup

Kaum muda memiliki peranan yang signifikan dalam proses pembangunan. Ia merupakan penggerak arah dan kebijakan pembangunan serta menentukan masa depan bangsa. Kaum muda harus berani mengambil peran dalam berbagai bidang, terutama kerja-kerja intelektual sehingga menjadi pijakan dan fundamen yang kokoh dalam pembangunan ke depan. Gerakan penelitian (research movement), gerakan keilmuan (intellectual movement), dan gerakan mencipta (creation movement) menuju arah kemandirian bangsa harus selalu dikumandangkan sehingga akan bergerak menjadi budaya kaum muda Indonesia.

Jika mantan presiden Soekarno berani meminta sepuluh anak muda untuk menggoncangkan dunia ini, maka apakah kaum muda Indonesia -yang terdiri dari ratusan organisasi kepemudaan dan mahasiswa dengan segenap potensi yang ada di dalamnya- tidak berani menggoncangkan Indonesia dalam menyongsong perubahan dunia?. Jika kaum muda tidak berani bertekad dan berbuat, maka selesai sudah negeri ini. Wallahu a’lam. []

*Ketua DPP IMM (Bidang Keilmuan), Peneliti LP3M Ahmad Dahlan Jakarta

Seminar Nasional Pasar Modal

SEMINAR NASIONAL PASAR MODAL

jangan lewatkan, peserta terbatas. Lebih lanjut hubungi panitia.
021-743.0930 | 0815.11.300.300 | 0815.187.1152 | 0815.11.300.314

pamflet-seminar-oke.gif